Gasto social y reactivación económica, austeridad en el gasto público, lucha contra la evasión, y cambios en impuestos como el ICA y la tarifa de renta que pagan las empresas. Estas son las líneas generales del proyecto de reforma tributaria que el Gobierno le presentará al Congreso el próximo 20 de julio.
El contenido de la iniciativa –que todavía no tiene un articulado terminado– fue presentado por el presidente de la República y su ministro de Hacienda y ya está siendo socializado en medios de comunicación.
Aunque se trata de una reforma tributaria en sentido estricto, la iniciativa se viene presentando como un proyecto de inversión social cuyo eje central es garantizar la continuidad en el tiempo de iniciativas de apoyo social y económico que se han implementado durante la pandemia.
A diferencia del proyecto de reforma presentado en abril pasado –el cual fue retirado dos semanas después como consecuencia de movilizaciones ciudadanas–, esta iniciativa no contempla incrementos en el IVA ni poner sobre los hombros de las personas que viven de su salario –esto es, quienes viven de sus ingresos laborales– la responsabilidad de aumentar el recaudo para hacer frente al déficit fiscal provocado por los recortes de impuestos concedidos a las empresas en la reforma tributaria de 2019 y por el gasto de emergencia al que ha obligado la actual emergencia.
El Gobierno nacional parece haberles ‘cogido la caña’ a los empresarios, quienes manifestaron su disposición de pagar impuestos más altos. “En la reforma no toquen a nadie más, ¡cóbrennos a nosotros!”, dijo en mayo pasado Bruce Mac Master, presidente de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI).
A juzgar por las elogiosas palabras de dirigentes como Julián Domínguez, presidente del Consejo Gremial Nacional y del propio Mac Master durante la presentación de la reforma, el consenso alcanzado parece haber dejado satisfechas a las partes.
De hecho, el presidente de la República –quien aseguró que “en el único lugar donde la palabra éxito está antes que la palabra trabajo es en el diccionario”– dijo que el proyecto de reforma tributaria construido a partir del consenso “no sería posible si no tuviéramos acá la solidaridad, la generosidad y el sentimiento de colaboración del sector privado”.
En el evento también participaron la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Federación Nacional de Departamentos y la Federación Nacional de Municipios. En representación de esta última intervino Gian Carlo Gerometta, alcalde de Mosquera (Cundinamarca), quien, citando a “un cantautor muy famoso” aseguró que “llegó el momento de abrir el grifo de la empatía y de llenar el vaso de la solidaridad”. Por su parte, siete congresistas pertenecientes a partidos de la coalición de gobierno, con asiento en las comisiones económicas del Congreso (donde comenzará el debate de la reforma) garantizaron su apoyo al proyecto y prometieron un trámite expedito.
Pero metámonos con los detalles de lo que será el proyecto de reforma tributaria –que, por cierto, buscará recaudar 15,2 billones de pesos–, cuyas líneas se encuentran en un comunicado difundido por la Presidencia de la República.
Comencemos por el eje social. El Gobierno espera extender la vigencia del programa Ingreso Solidario al menos hasta finales de 2021, llegando a 3,3 millones de hogares. Por su parte, el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) se mantendría hasta finales de este año, y se le introducirían cambios para concentrarlo en las micro y pequeñas empresas –incluyendo también a personas naturales que tengan a partir de dos empleados.
La reforma tributaria también espera recoger dinero para financiar programas de fomento laboral, con énfasis en el primer empleo de jóvenes (con esta y otras iniciativas se espera generar 500 mil empleos), y de matricula gratuita para estudiantes de estratos 1, 2 y 3 que estudien en instituciones de educación superior pública.
El segundo eje del proyecto tiene que ver con la austeridad en el gasto público con limitaciones del “crecimiento de la burocracia”, restricciones a los cambios en las plantas de personal, topes a los gastos en bienes y servicios, y ahorros en temas como viáticos y costos de arrendamiento, entre otros.
Según lo expresado por el ministro de Hacienda, se trata de “una política de austeridad en el gasto público que no se ha visto en otras oportunidades en esa dimensión”, pues representa “entre el 15% y el 20%” del valor de la reforma. Hablamos de entre 2,2 y 3 billones de pesos –una cifra considerable y una meta ambiciosa a la luz de los recientes planes de austeridad implementados por el Gobierno nacional.
La lucha contra la evasión es el tercer eje de esta nueva reforma tributaria. Se plantean medidas como la transformación de la factura electrónica y la georreferenciación en la venta de inmuebles. Con estos y otros ajustes se espera garantizar ingresos por 2,7 billones de pesos anuales.
Un cuarto eje lo constituyen los llamados “instrumentos de reactivación”. Allí se contemplan hasta tres días sin IVA cada año; transferencias del Sistema General de Participaciones para inversiones en educación, salud y agua potable; y, en palabras del ministro de Hacienda “mayor flexibilidad en el acceso a créditos de tesorería y endeudamiento” para las entidades territoriales.
Como se anunció durante la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, la reforma tributaria planteará cambios al funcionamiento del Comité de la Regla Fiscal. “Se está definiendo un anclaje de la deuda pública que permita converger a niveles prudenciales. Esta ancla será del 55% del PIB”, señala el comunicado difundido.
¿Y los impuestos? Hablemos ahora de los impuestos.
El descuento de impuesto de industria y comercio (conocido como ICA), que les permite a las empresas restar del impuesto de renta una porción de lo pagado en ICA a los municipios en los que operan, quedaría en 50%. El objetivo, señala el comunicado, es disminuir “significativamente la tarifa efectiva de tributación de las empresas” sin afectar “los ingresos de las entidades territoriales”.
Esta no es una buena idea. El camino habría sido quitar el ciento por ciento del descuento de ICA.
Este punto lo señaló la comisión de expertos en beneficios tributarios convocada por el Gobierno, y que entregó su informe en marzo pasado.
A su juicio, mecanismos como el descuento del ICA del impuesto de renta, orientado a tratar de reducir la carga tributaria de las empresas, son deficientes, pues esto hace que solo las empresas que tienen utilidades puedan acceder al beneficio. Esto les reduce obligaciones tributarias a las empresas que menos lo necesitan.
Como los señalaron los expertos, en Colombia las empresas pagan en impuestos un porcentaje del PIB más alto que el promedio de la OCDE. Lo conveniente a su juicio es que esos impuestos pasen a las personas naturales –pero ojo: no exclusivamente a las personas naturales cuyos ingresos son laborales, es decir, quienes viven de su trabajo– sino también a quienes reciben dividendos, ganancias ocasiones y rentas no laborales de sus actividades empresariales.
El ICA genera distorsiones, dado que puede poner impuestos altos a empresas con transacciones altas, pese a que no tengan utilidades. Si lo que se quiere es que los municipios no pierdan autonomía, bien podría crearse un impuesto de renta de las empresas, con carácter municipal, que reemplace al de industria y comercio. (Aquí pueden consultar nuestro análisis sobre el informe de la comisión de expertos).
La segunda propuesta en materia de impuestos es una tarifa de renta para empresas de 35%. Esta tarifa fue de 40% en 2017, 37% en 2018 y 33% en 2019. Adicionalmente se mantendrán los beneficios de la reforma tributaria de 2019 sobre contratación de jóvenes, ‘economía naranja’, “renta exenta de 0% para el sector agroindustrial y las inversiones en hoteles y parques”.
Por otra parte, se plantea una sobretasa al sector financiero de 3 puntos porcentuales hasta 2025.
Por último –y como se ha convertido en costumbre en las reformas tributarias– el Gobierno nacional plantea una nueva “normalización tributaria”. El comunicado se refiere a esta como “la principal herramienta para regularizar los capitales de los colombianos en el exterior”.
¿Qué es una normalización tributaria? En la práctica no es otra cosa que un premio a las personas de mayores ingresos que le han ocultado al Estado sus activos, pues tienen la oportunidad de legalizarlos a tarifas bastante cómodas.
A propósito de este tema, conviene recordar que la Corte Constitucional declaró inexequibles las amnistías tributarias en sus sentencias C-743/15 y C-060/18.
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¿Y entonces? Hacer una reforma tributaria en Colombia es necesario. Este proyecto cumple, además, el compromiso de no poner a las personas que viven de su salario a tapar el hueco fiscal en medio de la peor crisis económica de la historia del país.
Durante la presentación del contenido de la reforma tributaria, el presidente de la República dijo que esta “representa el mayor recaudo alcanzado por (…) reforma fiscal alguna en los años recientes en Colombia”.
En efecto, 15,2 billones de pesos es mucha plata, pero la realidad es que la porción tributaria de ese recaudo nuevo es prácticamente igual de grande que lo que dejó de recaudar el Estado colombiano por cuenta de las gabelas tributarias que se les concedieron a las grandes empresas en la reforma tributaria de 2019.
De nuevo: la reforma tributaria es necesaria. Las acciones que promuevan la reactivación económica y el bienestar de las personas –en especial de las más pobres y afectadas por la emergencia– son positivas y merecen ser reconocidas. Eso sí, la realidad es que el actual gobierno va a dejar más o menos las mismas finanzas públicas en el mismo estado que las recibió.