PAEF: ¿comienza el país a ver las consecuencias de un programa mal diseñado?

Mientras que las empresas de grandes grupos económicos del país recibieron recursos provenientes del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) para pagar sus nóminas durante los meses más duros de la pandemia, cerca del 90% de las micro, pequeñas y medianas empresas se quedaron por fuera de estas ayudas. Así se desprende de una investigación publicada por W Radio esta semana.

Las cifras expuestas en el informe plantean interrogantes sobre los criterios con los que se toman decisiones de política pública para proteger el empleo y el ingreso de los colombianos, así como sobre las prioridades en materia de gasto durante una emergencia que ha derivado en la peor crisis económica de nuestra historia.


Vamos por partes. ¿Qué es el PAEF? En mayo de 2020, en el marco de la segunda declaratoria del Estado de Emergencia para enfrentar las consecuencias de la pandemia, el Gobierno nacional expidió el Decreto 639, mediante el cual se creó el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF). La iniciativa consiste en una transferencia monetaria para los empleados de las empresas beneficiarias –puntualmente, el Gobierno nacional cubre $351.000 por empleado–. El dinero sale del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).


Inicialmente se plantearon dos requisitos principales para acceder al beneficio: que la empresa se hubiese constituido antes del 10 de enero de 2020, y certificar una disminución del 20% o más de los ingresos.


La vigencia del PAEF se proyectó de mayo a julio de 2020. Luego se extendió hasta agosto. Adicionalmente se permitió que al beneficio pudiesen acceder también personas naturales, consorcios y uniones temporales –y no solo personas jurídicas, como se concibió originalmente–. Estos cambios se hicieron mediante los decretos 677 y 815, ambos de 2020.


El PAEF –salvo nuevas modificaciones– irá finalmente hasta marzo de 2021. Así lo planteó el Gobierno en un proyecto de ley presentado ante el Congreso el agosto. Sin embargo, esa ley, sancionada por el presidente de la República en octubre, excluyó de la posibilidad de optar al beneficio a una parte importante de los empresarios del país. Se descartó, por ejemplo, a las microempresas con entre uno y tres empleados.


El argumento del Gobierno fue que parte de estas empresas tienen características informales –una consideración que, no obstante, podría aclararse al hacer seguimiento a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –la famosa PILA–, mediante la cual se liquidan y pagan los aportes al sistema de seguridad social. Con esta consideración el Gobierno nacional no solo dejó en el aire el empleo de miles de colombianos empleados por empresas que estaban sin ingresos, sino que puso en duda la honestidad de una inmensa mayoría de empresarios que, aunque pequeños, generan empleo y cumplen la ley.


Uno de los elementos más arbitrarios del PAEF (y que la ley que lo extendió no solucionó) tiene que ver con la ausencia de mecanismos diferenciados para apoyar a las empresas más afectadas.


Pongamos esto en perspectiva. Para aplicar al PAEF es necesario demostrar una reducción de al menos un 20% en los ingresos de la empresa. Esto quiere decir que es tan elegible una empresa cuyo ingreso se afectó un 21% como otra cuyas utilidades cayeron un 90%.


Por ejemplo: un restaurante cuyos ingresos cayeron casi en un ciento por ciento, así reciba $351.000 por empleado, aparte de quebrarse, debió despedir a sus empleados, porque no le alcanza ni para cubrir el salario mínimo.


El escenario es distinto para empresas que, aunque con disminuciones de utilidad superiores al 20%, no iban a cerrar dada su solidez financiera. En ese caso, lo que hizo el PAEF fue subsidiar a personas que de todas formas no iban a perder su empleo.


A estas consideraciones debe agregarse que una transferencia monetaria de $351.000 por empleado es una cifra baja, que –salvo para empresas sólidas en materia financiera, es decir, las que no estaban en riesgo de quiebra por cuenta de la emergencia– no alcanza para sostener un salario formal.


Haber ofrecido subsidios sustanciales a la nómina no era una alternativa descabellada. Esta alternativa –solidaria con empresarios y trabajadores, y responsable y realista en términos fiscales– se puso sobre la mesa durante las reuniones de la junta directiva del FOME. Esos documentos demuestran que, a pesar de tener los cálculos y el dinero, el Gobierno decidió no proteger el empleo de millones de personas mediante esta opción. ¿Por qué? Hasta el momento nadie lo ha dicho.


La conclusión de fondo –agravada por la evidencia de que parte de las ayudas se quedaron en empresas que, aunque afectadas, no se iban a quebrar– es que el PAEF puso subsidios donde no se necesitaba, dejando desprotegido a un sector amplio de empleados y trabajadores.


Dos elementos soportan esa consideración. En primer lugar, el PAEF se creó durante el segundo Estado de Emergencia, cuando en especial las empresas micro, pequeñas y medianas ya se habían quedado sin ingresos. Y, en segundo lugar, los beneficiarios del programa no se identificaron desde un comienzo –prueba de ello es que los perfiles y requisitos se fueron cambiando conforme se expedían los decretos, hasta llegar a la ley que extendió el programa.


El impacto de la emergencia ya puede medirse en números. Según el Departamento Nacional de Estadística (DANE), entre enero y octubre de 2020 en el país cerraron sus puertas 509.370 micronegocios –el 8,7% de las empresas de menos de nueve personas que había en el país en 2019.


¿Por qué ocurrió esto? La respuesta simplista resulta obvia: “Es que hubo una pandemia, ¡duh!”. Pero los diagnósticos de política pública no pueden reducirse a simplificaciones como esa. ¿Habrían podido sobrevivir esas empresas de haber recibido subsidios amplios y ajustados a sus condiciones? ¿Cuánto costará reparar ese tejido empresarial destruido? ¿Cuánto tiempo tomará recuperar los empleos perdidos?


El Gobierno insiste en las bondades del PAEF y en que el programa benefició mayoritariamente a empresas que no entran en la categoría de “grandes” o “muy grandes”. Sin embargo, determinar la relación causa-efecto entre el otorgamiento de este tipo de subsidios y la preservación del empleo requiere de un estudio econométrico. Se trata de información que el Gobierno nacional no ha puesto a disposición de los investigadores de forma completa.


La respuesta del Gobierno –que aportó cifras generales– apuntó a desacreditar a la periodista que presentó el informe sobre el PAEF en W Radio, al punto de que la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) se pronunció, rechazando “la presión ejercida por la oficina de comunicaciones” de la Presidencia de la República “a la prensa que realiza la veeduría de la gestión de recursos públicos de la emergencia”.


Pero, ¿qué información está disponible con miras a analizar la efectividad del PAEF? El portal web de la Unidad de Pensiones y Parafiscales (UGPP) da cuenta de cuánta plata se ha desembolsado a los bancos para pagar el programa. De igual forma, lista el número de solicitudes y beneficiarios.


Sin embargo, a partir de esas cifras no es posible conocer el perfil de quienes han recibido la plata. Esa caracterización de las solicitudes permitiría contrastar con las que fueron aprobadas. Esos datos, comparados, por ejemplo, con el registro mercantil, y complementados con una muestra de datos anonimizada de la PILA, permitirían tener una primera impresión acerca del impacto de la iniciativa.


Las cifras totales de los subsidios resultan, por último, llamativas. Mientras que la Presidencia de la República habla de 6 billones de pesos, la página web de la UGPP da cuenta de 5,8 billones de pesos –una diferencia de cerca de 200 mil millones–. Es de anotar que la más reciente revisión de recursos desembolsados desde el FOME, llevada a cabo por el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana –con corte al 1 de febrero– dio cuenta de un desembolso de 5 billones de pesos en materia de subsidios a la nómina.


¿Funcionó el PAEF? ¿Contribuyó a preservar el tejido empresarial? Las respuestas deben ser fruto de un análisis serio –basado en cifras y datos concretos–, y no de las percepciones generadas por casos individuales, mucho menos de la molestia de funcionarios del Gobierno cuando se revelan datos que no les agradan.


Aunque toda esta historia se cuenta en porcentajes, decretos y cifras frías, estamos hablando del empleo, el ingreso, el bienestar y la vida de millones de ciudadanos.