Lo que pudo ser y no fue de la reforma tributaria*

El 12 de diciembre de 2024 el Congreso de la República hundió el proyecto de ley de financiamiento del gobierno de Gustavo Petro. Esta propuesta pretendía conseguir alrededor de $12 billones que se integrarían al presupuesto total de $523 billones para 2025, el más alto de la historia de Colombia. Aunque en su componente tributario la intención de esta propuesta era meramente recaudatoria, desde la Red de Trabajo Fiscal creemos que estas iniciativas, más allá de ser un instrumento de financiación, deberían asegurar un sistema fiscal más equitativo y eficiente para los contribuyentes y la administración. En en este texto explicaremos algunos aspectos relevantes para tener en cuenta en una reforma tributaria en Colombia.

La reforma tributaria territorial

El Gobierno está en mora de tramitar una reforma a la capacidad tributaria de las entidades territoriales, como son los municipios, distritos y departamentos, en lo que atañe tanto a la gestión de sus recursos como a la facultad para crear obligaciones en cabeza de los contribuyentes. En este sentido, identificamos, entre otras dificultades:

i) La proliferación de tributos como estampillas, contribuciones especiales e impuestos que generan sobrecarga fiscal en algunas actividades, como la contratación pública y la posesión, propiedad y tenencia de bienes inmuebles; ii) La ausencia de limitaciones al incremento de tarifas, como sucede con el impuesto al alumbrado público. Hay municipios como Puerto Caicedo, Putumayo, que han establecido tarifas fijas de hasta $12 millones mensuales por disponer de activos en dicha jurisdicción, tarifas que carecen de límite actualmente; iii) La existencia de tributos incompatibles con el desarrollo de actividades productivas, como el impuesto de industria y comercio; iv) El excesivo número de obligaciones formales (declaraciones, información exógena y registros), estatutos y resoluciones que existen por cada municipio.

Desafortunadamente, un sistema tributario mal estructurado territorialmente limita el desarrollo socioeconómico de los municipios y departamentos, así como dificulta la relación entre las personas, empresas y entidades territoriales.

Impuesto sobre la renta de las personas jurídicas

Las personas jurídicas aportan alrededor del 80 % al recaudo tributario por concepto de impuesto sobre la renta. Por tanto, en cualquier reforma tributaria que se realice en Colombia es indispensable reestructurar este tributo. Además, es necesario mencionar que a estos contribuyentes se les ha prometido en repetidas oportunidades una disminución de la tarifa nominal. Sin embargo, los intentos por cumplir esa promesa han fallado y de manera consistente se retorna a la tarifa general del 35 %. En este sentido, la propuesta que se incorporaba en el proyecto de ley de financiamiento resultaba deseable, pues cumplía un doble propósito: en primer lugar, la reducción de la tarifa y, en segundo lugar, tal vez esto era lo más importante, lo hacía empleando tarifas progresivas, lo que mejora la equidad vertical al procurar que las empresas de menor tamaño asuman menores cargas impositivas que las compañías más grandes.

Régimen de tributación simplificado para pequeños contribuyentes

Las micro, pequeñas y medianas empresas necesitan mecanismos que les permitan cumplir con sus obligaciones tributarias tanto sustanciales como formales a un costo razonable, acorde con su tamaño y capacidad. Por eso surgen regímenes tributarios simplificados, como se evidencia en Argentina o Perú y, en el caso de Colombia, el régimen simple de tributación (más conocido como SIMPLE).

Aunque el Gobierno sugería que el SIMPLE no había cumplido con su finalidad de contribuir a la formalización empresarial y más bien se había convertido en un régimen alternativo para quienes ya venían formalizados, consideramos que la reforma no debía eliminarlo, sino modificar los requisitos para pertenecer a este, de modo que: i) Fuera realmente simple en su estructura y tarifas, y ii) No diera margen para que lo integraran contribuyentes que deberían estar en el régimen ordinario, dada su capacidad contributiva. En otras palabras, el problema no es la existencia de un régimen para pequeños contribuyentes, sino en cómo se diseña.

Tratamientos especiales en el IVA

Aunque el IVA es un tema tabú en las reformas tributarias, es necesario que este tributo sea revisado y que se evalúen la pertinencia y la necesidad de los beneficios tributarios, entre ellos las exclusiones y exenciones contemplados en la normativa actual. Por ejemplo, el IVA sobre los juegos de suerte y azar que tomó relevancia debido al proyecto de ley de financiamiento. Actualmente, los juegos localizados generan IVA, pero aquellos operados exclusivamente por internet no. Este tratamiento preferencial resulta arbitrario, va en contravía del principio de equidad horizontal y no se justifica desde una perspectiva social, pues no se trata de un producto necesario para la salud, la alimentación o el bienestar de la comunidad o de personas en situación de vulnerabilidad económica.

Gravamen sobre movimientos financieros (GMF)

Aunque la eliminación del GMF parezca una utopía por sus compromisos presupuestales, dado que es una fuente de recaudo eficiente para el Gobierno, insistimos en que este es un impuesto injusto que no grava ninguna manifestación de riqueza o consumo, pues únicamente castiga a aquellos que usan los recursos de los que disponen en el sistema financiero. Una reforma tributaria apropiada –y ojalá estructural– conlleva a estudiar la eliminación de gravámenes como este, a pesar de que dichas medidas impliquen una revisión exhaustiva sobre la manera en cómo el Gobierno consigue el recaudo necesario para funcionar.

Recordemos que no porque algo sea ley necesariamente es justo. Así, no porque ya exista un tributo en nuestro país que cumpla con los mínimos de constitucionalidad, dicho gravamen es necesariamente equitativito y conveniente.

Procedimiento tributario

Este año nuestro régimen de procedimiento tributario cumplió 50 años, lo que demuestra la necesidad de una reforma que permita que este sea más eficiente y equitativo para los contribuyentes y la administración. Una discusión con la DIAN o cualquier entidad territorial puede tomar hasta dos años y medio, lapso en el que continúan transcurriendo intereses de mora. Estos términos podrían reducirse sensiblemente, pues en la práctica algunas instancias de discusión son meramente reiterativas.

Adicional a esto, el régimen sancionatorio que tenemos es profundamente confiscatorio y no contempla el error tributario como una posibilidad, incluso, muchas sanciones no tienen siquiera un límite y cuentan con tarifas de hasta el 100 y 200 %. Así, un régimen procesal tan complejo evidencia vacíos legales que pueden ser usados en detrimento de la misma administración.

Conclusión

Pese a enumerar algunas problemáticas por atender, naturalmente hay muchas otras que se escapan a este análisis, como las relativas al seguimiento y la funcionalidad de beneficios tributarios, la introducción del catastro multipropósito, el sistema de tributación de personas naturales y la introducción de medidas para el fortalecimiento de la DIAN –más allá de hacer concursos de mérito.

Sin embargo, los escenarios para dar estas discusiones son escasos, por ello, Gobierno, sociedad civil y academia deben aprovechar las instancias de discusión de cada reforma, y no perder dichas oportunidades por la presentación de proyectos meramente recaudatorios. Este propósito supera la limitada capacidad del Gobierno en proponer la modificación de tarifas, nuevos impuestos o eliminar beneficios y transita hacia la necesidad de una verdadera reforma tributaria estructural que busque resolver los problemas presentes en nuestro sistema fiscal.

*Columna publicada el 22 de diciembre de 2024 en el diario El Espectador