La pandemia ha dejado para todos –a nivel individual y colectivo– experiencias, logros, frustraciones, aprendizajes y pérdidas. Ha sido también una oportunidad para innovar, actuar con prontitud y hacer frente a escenarios inciertos. A nivel personal, me dejó una historia enriquecedora por cuenta de la puesta en marcha del programa Ingreso Solidario.
Ingreso Solidario es un programa mediante el cual se entregan transferencias monetarias no condicionadas a favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad durante la emergencia económica y social causada por el Covid-19. Los beneficiarios son hogares que no recibían alguna transferencia previa por parte del Gobierno nacional mediante otro programa. La transferencia es de $160 mil pesos, que se entrega mediante giros mensuales. Hasta la fecha algo más de 3 millones de hogares han sido beneficiarios en 178 municipios de los 32 departamentos del país. La información del programa está disponible en el portal del Departamento de Prosperidad Social.
Por invitación del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana comparto un recuento de meses llenos de desafíos que –por fortuna– han tenido como compensación un menor impacto de la emergencia para quienes peor la han pasado en el último año. Aquí va.
La historia de Ingreso Solidario comenzó a mediados de marzo de 2020. El 17 de ese mes el presidente Iván Duque firmó el decreto 417, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el país. Las medidas derivadas de esa decisión –necesaria, pero sumamente compleja– y la pandemia a nivel global impactaron la actividad económica a gran escala.
Desde finales de enero, observando el impacto del Covid-19 en Europa y Estados Unidos, iniciamos una serie de reuniones con el presidente y el gabinete ministerial. En conversaciones con Diego Molano –hoy ministro de Defensa, y entonces director del Departamento Administrativo de la Presidencia–, quien tiene amplia experiencia en el sector social, coincidimos en la necesidad de desarrollar herramientas para enfrentar el impacto del cierre de la economía en los índices de pobreza.
Hicimos inicialmente un ejercicio de simulación entre el DNP y el Banco Mundial para medir las consecuencias de las medidas de confinamiento en los diferentes sectores económicos.
Calculamos cuántas personas quedarían desempleadas y cuántos trabajadores informales no podrían salir a la calle a trabajar. Esto nos permitió prever cuánto subiría la pobreza y cuántas personas quedarían sin ingreso. Los hallazgos fueron contundentes: encontramos que la pobreza en el país podría subir hasta 10 puntos porcentuales.
Presentamos los resultados de este ejercicio en la Mesa de Equidad –un espacio de alto nivel creado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo para discutir política social y articular a todas las entidades que tienen que ver con el Índice de Pobreza Multidimensional–. La conclusión era clara: había que reaccionar muy rápido para proteger el ingreso de los hogares.
¿Por dónde comenzar? Partimos de la base existente. Se decidió, entonces, hacer pagos extraordinarios en el marco de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor.
Cinco días antes de la declaratoria del Estado de Emergencia, el 12 de marzo, se había aprobado el documento CONPES sobre compensación del IVA. Aunque se concibió como una herramienta de equidad con vocación de permanencia, no se había diseñado como un mecanismo para responder a una pandemia. Sin embargo, dada la coyuntura, se presentaba como un vehículo ideal para movilizar recursos hacia donde más se necesitaba. Resolvimos, entonces, no comenzar con un piloto de 300 mil hogares, sino con un universo mayor –de al menos 1 millón de personas–.
Trabajando contra el reloj
Ya estábamos llegando a las personas en situación de pobreza y pobreza extrema, pero, ¿qué iba a pasar con quienes, aunque no son pobres, trabajan en la informalidad? Había que llegarles a quienes no estaban cubiertos y estaban en mayor riesgo de caer en la pobreza, así como a quienes –viviendo en pobreza– no estaban cubiertos por ningún programa. Esa fue la motivación central de Ingreso Solidario.
Había que armar una base de datos. Como primer paso, en el marco de compensación del IVA, identificamos a las personas más pobres de los programas ya existentes, así como a personas en pobreza extrema. Luego, dentro de los municipios más vulnerables del país según el Índice de Pobreza Multidimensional, identificamos a los pobres extremos.
La siguiente pregunta era qué datos incluir en la base de datos. Resolvimos usar los registros más actualizados –es decir, no más atrás de junio de 2018– de SISBEN 3, que es una base activa desde 2011, y le sumamos información de SISBEN 4 –que es hoy una realidad, pero que hace un año todavía estaba en proceso de completarse–. Con estos datos creamos el Registro Social de Hogares, una base maestra que se constituyó en una herramienta fundamental para focalizar la política social en Colombia durante la pandemia, pero sobre todo a futuro.
En SISBEN 4 había 21 millones de registros y en SISBEN 3 había 18 millones. A partir de ese universo de cerca de 40 millones de registros identificamos a los pobres extremos, pobres y vulnerables hasta cierto grado –que en SISBEN 4 se conocerán como C5–. Esta población tiene ingresos razonables en tiempos normales, pero puede caer rápidamente en pobreza. Esta fue la mejor forma de caracterizar a la población informal del país.
Definidos los cortes, se integró la primera base maestra. Luego se cruzaron datos con la información en bases de datos del Departamento de Prosperidad Social, Ministerio de Trabajo y DANE. El cruce con la Registraduría Nacional no alcanzó a hacerse antes de la puesta en marcha de Ingreso Solidario –lo cual, semanas más tarde, traería dolores de cabeza–, poniendo de presente las dificultades derivadas de no tener interoperabilidad entre estas bases de datos de diferentes instituciones.
Desde el principio fuimos conscientes de que en la base de datos había errores de exclusión –también de inclusión–. Al fin y al cabo, no se trata de un censo. Lo cierto es que, en medio de una pandemia, es preferible incluir personas que dejarlas por fuera.
Una vez superada la identificación, la pregunta era cómo llegarle a esta población. Esto es, cómo entregarle el dinero. Hacer transferencias monetarias es más complejo de lo que parece. Concebir iniciativas desde espacios como la academia y ponerlas en práctica supone superar una serie de retos y obstáculos técnicos, normativos, físicos y procedimentales que a veces no se tienen en cuenta.
El aporte de la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF) fue clave, pues ahora era necesario cruzar los datos de la base de datos que habíamos integrado con las de las centrales de información. El propósito era identificar quiénes –de los 3 millones que cumplían con los criterios de elegibilidad, es decir, estar en pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, y no estar en ningún programa social– tenían cuentas bancarias para hacer los depósitos, y quiénes no. En este cruce de datos el aporte de Banca de las Oportunidades fue también fundamental.
La ayuda de Andrés Mauricio Ramírez, entonces director de desarrollo digital de Asobancaria, y quien lamentablemente falleció a causa del Covid-19 fue clave en este proceso.
De los 3 millones de potenciales beneficiarios, 1,2 aparecían en centrales de información. La siguiente pregunta era cómo llegarles a ese 1,8 millones que no tenían cuentas bancarias. Nos acercamos, entonces, a Asomovil. La dirección de desarrollo digital del DNP y el Ministerio de las TIC fueron claves para hacer el cruce de datos entre nuestra base y las de suscriptores de las empresas de telefonía móvil.
Como las personas no podían ir a los bancos dado que los confinamientos ya estaban en marcha, avanzamos en la apertura de cuentas digitales. Las personas recibían en sus teléfonos un mensaje de texto con las instrucciones y podían iniciar el trámite a distancia.
Todo este proceso se surtió en cuestión de tres semanas. Con la Dirección de Desarrollo Social a la cabeza, el apoyo crucial de un grupo de ingenieros y los equipos de los directores de política del DNP –contando, por supuesto, con el apoyo de las demás entidades, consultores y sector privado–, conseguimos sacar esto adelante.
Éramos un grupo de cerca de quince personas trabajando, además, desde los retos que la virtualidad imponía. Conexión remota, grandes bases de datos, escritura de códigos, revisión normativa… y, como si fuera poco, una enorme presión para sacar esto adelante en el menor tiempo posible.
A la exigencia de los ciudadanos por sacar adelante un programa de transferencias monetarias no condicionadas se sumaba la presión de sectores políticos desde espacios como el Congreso de la República.
Diariamente actualizábamos al director del DNP y a la Presidencia de la República sobre los avances en el diseño de Ingreso Solidario.
Había que salir cuanto antes, poner el programa en marcha. Y así fue. El 4 de abril de 2020 el presidente de la República firmó el decreto 518, mediante el cual se creó el programa Ingreso Solidario.
El ciudadano 1111111
El reto para todos era enorme. El Gobierno, respondiendo a las expectativas ciudadanas y agilizando los protocolos para el desembolso del dinero. Asobancaria, con una operación muy grande en muy poco tiempo. Y las compañías de telecomunicaciones sirviendo de puente con el envío de la información.
Se puso a disposición de la ciudadanía la página web del programa y, dentro de ella, un buscador para que las personas pudieran determinar si eran beneficiarias de Ingreso Solidario.
La aparición de registros inconsistentes generó un escándalo que –liderado por congresistas de la oposición– demostró ser mucho menos delicado de lo que en un principio se dijo. La base de datos, según encontramos, sí tenía registros inconsistentes, pero no se trataba de ‘beneficiarios’ que hubieran recibido dinero, sino ‘usuarios’ que tendrían que pasar por un proceso de verificación. En este sentido fue clave la participación del sector financiero. Eran muchos los puntos de chequeo cruzado. Aparecer en la base de datos no equivalía a recibir dinero. El banco tenía que verificar la identidad.
Detectamos de entrada cerca de 50 casos y los revisamos uno por uno. Encontramos, por ejemplo, un escenario en el que solo un miembro de la familia tenía cédula de ciudadanía y sus familiares –mayores de edad, pero sin documento de identidad– se registraron con el mismo número.
Pero preferimos blindar el programa. De ahí la decisión de poner en pausa el portal de consulta durante dos semanas, mientras seguíamos avanzando con la implementación. Durante esos días todos los órganos de control enviaron funcionarios para hacer labores de inspección; todos recibieron copia de las bases de datos.
La investigación de fondo, apoyada en una depuración coordinada ahora con la Registraduría, permitió determinar que el 0,64 por ciento de la base presentaba inconsistencias. Hubo problemas, pero en realidad eran mínimos y sólo se entregaron recursos a la ciudadanía tras un riguroso proceso de verificación.
En las semanas siguientes asistimos a debates de control político en las plenarias de Senado y Cámara, y a numerosas sesiones en las comisiones del Congreso. Había mucha pedagogía por hacer, así que creamos un call center, y desde mis redes sociales también procuré resolver dudas sobre el programa y acercar a beneficiarios a los procedimientos para acceder a la transferencia.
En junio de 2020 Ingreso Solidario pasó del DNP al DPS, que tiene la capacidad para llevar a cabo un programa de esta magnitud. La experiencia, sumamente enriquecedora, no era sostenible en el tiempo dadas las tareas a cargo de Planeación.
Transferencias a futuro
Más de 3 millones de colombianos se han beneficiado de Ingreso Solidario con giros por $5,1 billones de pesos. Además de brindar apoyo en medio de una emergencia sin precedentes, el programa generó capacidad en el Estado para tener programas de transferencias no condicionadas. Cualquiera sea la alternativa que se adopte a futuro –renta universal, renta focalizada o ingreso mínimo focalizado–, ya existe la capacidad de focalización y la capacidad operativa.
El Registro Social de Hogares, por ejemplo, se consolidará plenamente en 2022. Adicionalmente, la Mesa de Equidad se posicionó como un espacio importante en el que el presidente y los ministros abordan estos temas.
Desde el principio se dijo que 160 mil pesos era una suma muy baja. Sobre ello vale la pena hacer dos consideraciones. Por un lado, primó el criterio de prudencia, especialmente en un momento de incertidumbre acerca del escenario hacia adelante. Y, por otro, la evidencia ha demostrado que esta transferencia ha tenido impactos importantes.
El giro, por pequeño que fuese, logró reducir el aumento en pobreza en 4 puntos porcentuales, absorber cerca del 40% de la caída del ingreso de hogares en pobreza, y contener el 60% de la caída en hogares en pobreza extrema.
Hay en curso evaluaciones sobre Ingreso Solidario. El Banco Mundial, por ejemplo, avanza en un estudio de caso. Por su parte, académicos como Juliana Londoño y Pablo Querubín están haciendo evaluación sobre iniciativas como devolución del IVA. Una de las conclusiones más interesantes tiene que ver con el uso que las personas le están dando al dinero: a pesar de ser una transferencia monetaria no condicionada, los hogares están gastando en nutrición, educación, útiles escolares. En capital humano.
Pasado un año del inicio de la emergencia, ciertamente se pueden hacer evaluaciones y balances con mejor perspectiva. A nivel personal, Ingreso Solidario es una de las experiencias más enriquecedoras de mi trayectoria profesional. Pero, lo más importante, es un gusto ver cómo una iniciativa ambiciosa, innovadora y novedosa está sentando las bases para el progreso en materia económica y social de Colombia.
* Daniel Gómez Gaviria es el subdirector del Departamento Nacional de Planeación. Tiene un doctorado en Economía y un MBA de Booth School of Business, de la Universidad de Chicago (Estados Unidos) y especializaciones en comercio internacional y organización industrial del mismo centro educativo. Es economista de la Universidad de Lausana (Suiza). Tiene experiencia en políticas de competitividad, de desarrollo productivo, de ciencia tecnología e innovación, política comercial y política de competencia.