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Presupuesto General de la Nación 2020: muy general y nada transparente

La semana pasada, el ministro de Hacienda radicó el Proyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN). Desafortunadamente, como en años anteriores, el Ministerio de Hacienda está incumpliendo con los estándares internacionales de transparencia presupuestal al no publicar junto con el documento del proyecto del PGN un presupuesto ciudadano detallado y segmentado por sectores como educación, salud, defensa, deuda, etc. Además, incumple con las exigencias de la Ley de Transparencia y Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional (Ley 1712 de 2014). Esto es especialmente grave en una coyuntura como la actual, en la cual la venta de empresas de la Nación es una fuente importante y controversial de ingresos para el Estado.

Desde el año 2006, International Budget Parnership (IBP) [1] ha promovido lo que se conoce como presupuestos abiertos, con el fin de generar debates que incorporen a todos los miembros de la sociedad en la discusión sobre el uso de los recursos del Estado, para mejorar así las condiciones de vida de los ciudadanos y fortalecer la democracia.

 

Periódicamente, IBP organiza una encuesta internacional sobre presupuestos abiertos para medir la transparencia del presupuesto público y conocer si los gobiernos publican a tiempo los datos presupuestales en todas las etapas del ciclo presupuestal – desde que el ministerio de Hacienda propone el presupuesto hasta que lo aprueba el Congreso. La encuesta evalúa la transparencia, vigilancia y participación ciudadana del presupuesto, y se realiza en 102 países. En los resultados del año 2017 [2], Colombia no solo quedó por debajo de países caracterizados por sus altos estándares de gobernanza como Suecia y Noruega, sino también de otros como República Dominicana, Guatemala, Honduras, Uganda y Senegal. La baja puntuación de Colombia se explica básicamente porque el gobierno no publica a tiempo ni de forma completa  la información sobre el presupuesto en las distintas etapas del ciclo presupuestal, ni tampoco lo hace por medio de un formato que sea accesible al ciudadano.

 

Por otro lado, la Ley de Transparencia y Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional (Ley 1712 de 2014) establece en Colombia el principio de la divulgación proactiva de la información, según el cual “El derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y financieros”.

 

Esta obligación aplica, entre otras, a las entidades que administren “fondos o recursos de naturaleza u origen público”. Siendo el Ministerio de Hacienda el principal artífice del PGN, cuyo monto alcanza alrededor de un cuarto del PIB del país, el Ministerio es el más importante de los sujetos obligados a cumplir con este principio. Sin embargo, el PGN no es fácilmente comprensible por no especialistas, y los límites “razonables del talento humano y recursos físicos y financieros” implican que pocas personas por fuera del Ministerio de Hacienda – incluyendo congresistas y miembros de unidades de trabajo legislativo del Congreso - pueden comprender a cabalidad este importante documento. Usualmente los presupuestos ciudadanos que se publican aparecen después de aprobado el presupuesto, cuando ya no puede ser debatido por el público general.

 

Más aún, la Ley 1712 establece que los sujetos obligados a su cumplimiento deben proporcionar al público datos abiertos para facilitar el acceso a la información y su reutilización, publicando los datos en un formato replicable. Desafortunadamente, la publicación del proyecto de Presupuesto General de la Nación de este año (al igual que en años anteriores) se realiza en un formato (.pdf) que no cumple las características de datos abiertos (p.ej. .xls ó .dta), dificultando su análisis en las diferentes etapas del ciclo presupuestal. Esta carencia de datos abiertos es especialmente perjudicial en lo que tiene que ver con el proceso de formulación y de toma de decisiones sobre el presupuesto en el Congreso.

 

Cabe resaltar también que el proyecto de presupuesto de ingresos, es decir, el que especifica los ingresos de la nación para el año 2020, carece de todo detalle. Por ejemplo, no dice cuánto se recaudará por IVA, por impuesto de renta, o por venta de empresas de la Nación. Si bien algunos de estos datos se especifican un poco más en un anexo, el anexo: a) no hace parte del articulado y por lo tanto es indicativo, no vinculante; y b) carece del detalle suficiente para debatir temas cruciales y de gran interés para el público colombiano. Por ejemplo, no dice de manera explícita y clara cuánto se espera recibir por la venta de empresas del Estado, qué empresas exactamente se van a vender, y cuánto se espera recibir por cada una. Se pueden hacer inferencias educadas, pero la característica determinante del PGN es que deja en manos del Ministerio decisiones que, a nuestro juicio, deben ser objeto de un amplio debate público, tanto en el Congreso de la República como en los medios.

 

Si el Congreso aprueba este proyecto de ley como lo ha presentado el Ministerio, automáticamente estará autorizando un monto de ingresos por “recursos de capital de la nación” que – según se entiende por declaraciones del Ministerio - implica contar con la venta de empresas como ISA y Ecopetrol sin saber en cuánto se están valorando, o qué métodos se utilizan para hacer dichas valoraciones. Una vez aprobado el presupuesto, la obligación legal de obtener estos ingresos por “recursos de capital de la nación” no tiene reversa.

 

El presupuesto es una herramienta fundamental en la gestión pública. Algunos autores afirman correctamente que el PGN es el programa del gobierno en números, y la ausencia de transparencia en este debilita profundamente las estructuras democráticas. Por ello, es importante que se fortalezca el análisis académico y ciudadano del proceso político presupuestario, especialmente en la etapa en la cual el PGN se debate en el Congreso de la República. Para que las finanzas públicas del gobierno nacional sean transparentes, es necesaria la publicación del Presupuesto General de la Nación en datos abiertos desde el momento en que se propone, al igual que divulgar, en cada una de las etapas del proceso presupuestal, un presupuesto ciudadano que siga las recomendaciones de IBP.

 

 

 

 

[1] http://www.oecd.org/governance/budget-transparency-toolkit/international-standards/list-of-standards/ibp/

 

[2] https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/open-budget-index-rankings/

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