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Catastro multipropósito: buena idea, pero con cuidado

01/06/2018

Dentro de todas las propuestas relacionadas con impuestos y gasto público que revisamos para nuestro análisis de los candidatos presidenciales, hubo una que nos llamó especialmente la atención y que decidimos convertir en tema principal de esta entrada, no solo por su importancia estratégica en el monto de los ingresos tributarios que los municipios colombianos pueden gestionar, sino también por su importancia histórica  para el análisis del problema de la propiedad y la forma correcta de gravarla en particular: el financiamiento del catastro multipropósito.

 

En primer lugar, un catastro es un recuento exhaustivo de las tierras y de los bienes inmuebles pertenecientes a una población que está a cargo del estado, recuento que en sus orígenes respondía a fines exclusivamente tributarios pero que se ha ido transformando en un útil sistema de información, no solo para determinar con precisión el número de propiedades en un territorio y su valor, sino también las características geográficas de los predios o tierras que conforman un país y las restricciones, derechos y responsabilidades que hay sobre estos predios.

 

El catastro multipropósito es, entonces, una gran base de datos que puede entenderse en función de tres dimensiones que deben ser complementarias: una geográfica, que responde a las necesidades del ordenamiento de los territorios y en la que se debe dar especial importancia a las diferentes características físicas de las propiedades; una económica, en la que se tiene en cuenta el valor y el uso de las propiedades, la cual es fundamental para tomar decisiones de política pública, como la determinación de los impuestos sobre los ciudadanos y el nivel de ayudas estatales al que tienen derecho; y una judicial, que consigna las relaciones de propiedad y dominio sobre la tierra, sin importar su carácter formal o informal.

 

Para tener un catastro multifuncional, moderno y operativo, hay que articular adecuadamente estas tres dimensiones. Vale la pena mencionar que la propuesta de estructurar un catastro de esta naturaleza no es nueva en Colombia: si bien desde hace 30 años el país ha llevado a cabo importantes esfuerzos buscando mejorar los sistemas de gestión del territorio, los resultados de estos esfuerzos han sido, en el mejor de los casos, modestos en comparación con los desafíos que aún persisten,  siendo los más graves el bajo nivel de control sobre las tierras por parte del gobierno,  como resultado de un conflicto armado alimentado por el narcotráfico y la minería ilegal; los arreglos institucionales que hacen que haya una incongruencia entre los verdaderos derechos de propiedad de los predios y lo que está registrado, haciendo que aparezcan letreros del tipo “este lote no se vende” ; la falta de financiación de las agencias encargadas de recolectar los datos, y las dificultades metodológicas y técnicas que disminuyen la confiabilidad de la recolección y análisis de la información.

 

El potencial de recaudo tributario de un catastro actualizado sería enorme. De acuerdo con cifras del IGAC (Instituto Geográfico Agustín Codazzi), existen en Colombia más de 16.8 millones de predios, cuyo valor catastral supera el valor del PIB (Producto Interno Bruto) en 2017. Pero con toda seguridad el verdadero valor es más alto. El valor reportado de los predios o del terreno en el catastro no refleja su verdadera condición económica, pues los valores estimados por los peritos oficiales son inexistentes para un número importante de predios ubicados en zonas poco pobladas con amplia disponibilidad de recursos, o se han quedado atrás con respecto a los valores comerciales que se actualizan con mayor frecuencia.

 

De los 1121 municipios que conforman el país, 844 tienen desactualizada la base de datos de los predios urbanos, 796 tiene desactualizada la de las áreas rurales, y 80 municipios no cuentan con registro alguno de los predios que los conforman: estos últimos representan el 28% del territorio nacional y están ubicados en los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés, Chocó y Nariño.

 

Como el avalúo catastral y no el comercial es el que se utiliza por ley para el cálculo de varios impuestos locales, lo anterior tiene implicaciones directas en los montos que los municipios pueden recaudar:  mientras más separado esté el valor catastral del comercial, la cantidad de recaudo disminuye, y el control territorial es más débil, menos independiente, y con menos margen de maniobra para contratar y actuar con calidad.

 

Todo esto se agrava, además, porque existen pocos datos de transacciones inmobiliarias que permitan realizar avalúos catastrales confiables en muchas partes del territorio; es evidente la ausencia de procesos para valorar predios con características especiales, como los locales de los centros comerciales o los predios conservados ambientalmente; y por las disposiciones legales que hacen que, por ejemplo, el avalúo catastral esté entre el 60 y 100% del avalúo comercial, o que se reajusten masivamente los avalúos sin tener en cuenta un índice que siga más de cerca las variaciones en el precio específico de la tierra o la vivienda (como el Índice de Valoración Predial del DANE o los IVPs diferenciales que se calculan para Bogotá y Cali).

 

Así las cosas, el tener un catastro que refleje de forma precisa los valores es una condición necesaria con el propósito de fortalecer la autonomía en el control de los municipios y tener menos disparidades y lagunas en la gestión de la tierra; sin embargo, el catastro multipropósito no es una condición suficiente para lograr este objetivo, pues la negociación política de los impuestos por parte de los consejos, la poca transparencia en las metodologías de valoración catastral y la contratación del modelo de recolección de datos (en tanto público o privado) pueden ser factores que retrasen el proceso.

 

Vale la pena preguntarse si es realmente necesario un catastro multipropósito cuando el panorama es el que tenemos, o si es mejor iniciar con un catastro económico sencillo, pero confiable, que sirva para financiar su expansión y estudiar otras facetas. ¿Cómo se deben priorizar las áreas que no tienen información catastral y de dónde saldrán los recursos para llevar a cabo la tarea? Esto y más es lo que nos tendrá que explicar el mandatario que resulte elegido a partir del 7 de agosto.

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