La cláusula de escape: ¿herramienta excepcional o señal de deterioro institucional?

En el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2025, el Gobierno Nacional decidió activar la cláusula de escape para suspender la aplicación de la regla fiscal entre 2025 y 2027. Esto significa que, durante ese periodo, el Gobierno no estará obligado a cumplir las metas de balance fiscal. En la práctica, se suspende temporalmente el marco institucional que impone disciplina fiscal, permitiendo un mayor endeudamiento con la promesa de un ajuste posterior. 

La cláusula de escape fue concebida como una herramienta de uso excepcional. Según la Ley 2155 de 2021 y su reglamentación en el Decreto 1717 de 2021, solo puede activarse cuando ocurren eventos extraordinarios o riesgos que comprometan la estabilidad macroeconómica del país. Se trata de circunstancias de alto impacto e imprevisibles, como pandemias, guerras, desastres naturales o crisis financieras internacionales. Su propósito es dar flexibilidad temporal al Gobierno para responder ante estas situaciones sin incumplir la regla fiscal. 

La activación de la cláusula exige un proceso institucional, que involucra varias etapas y actores: 

1. Justificación: el Gobierno debe presentar una explicación detallada de las razones que motivan la activación de la cláusula y su impacto esperado. 

2. Aprobación por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS): este órgano colegiado, presidido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público (MHCP), es responsable de dirigir la política fiscal y coordinar el sistema presupuestal. Está conformado por el director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), los viceministros del MHCP, el director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los directores de Crédito Público y Presupuesto Público del MHCP. El CONFIS es quien toma la decisión final de activar la cláusula, previa revisión del concepto técnico no vinculante del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). 

3. Concepto previo no vinculante del CARF: este comité es un órgano técnico, independiente y permanente, adscrito al MHCP. Está integrado por cinco miembros expertos (designados por el Ministro de Hacienda) y por los dos presidentes de las comisiones económicas del Congreso. Su función es velar por la sostenibilidad fiscal, evaluar el cumplimiento de la regla y emitir conceptos técnicos, públicos y no vinculantes, incluidos aquellos sobre la activación de la cláusula. 

4. Definición de los parámetros de activación: según el Decreto 1717, el CONFIS debe establecer tres elementos clave: (i) la duración de la suspensión (máximo tres años), (ii) la magnitud máxima del desvío frente a las metas fiscales, y (iii) la senda de retorno al pleno cumplimiento. Estos parámetros pueden ser modificados posteriormente, siempre con nuevo concepto del CARF y justificación pública por parte del CONFIS. 

5. Seguimiento institucional: mientras la cláusula esté activa, el Ministerio de Hacienda debe incluir un capítulo específico en su informe anual de cumplimiento de la regla fiscal, detallando la desviación frente a las metas, el avance en la senda de retorno y la evolución de la situación que motivó su activación. Adicionalmente, el CARF debe hacer seguimiento público y continuo al uso de la cláusula. 

   
   

En esta entrada presentamos las razones que llevaron al CARF a emitir un concepto previo negativo, así como los riesgos fiscales e institucionales que advierte frente al uso de una herramienta diseñada para situaciones verdaderamente extraordinarias. 

En su concepto previo del 8 de junio de 2025, el CARF concluyó que no se cumplen plenamente las condiciones legales para activar la cláusula de escape. Aunque su opinión no es vinculante, resaltan que no existe un choque extraordinario que justifique suspender la regla fiscal, y la estrategia fiscal presentada no garantiza un retorno creíble al cumplimiento. 

La cláusula fue diseñada para situaciones imprevistas y de alto impacto, como una pandemia o una guerra. Sin embargo, el deterioro fiscal actual es el resultado de factores internos acumulados como menor recaudo por decisiones de política tributaria y expansión del gasto inflexible sin respaldo sostenible. El Gobierno en su justificación no alegó un choque externo, sino que cumplir la regla en 2025 implicaría un recorte tan drástico en el gasto público que pondría en riesgo la inversión, el gasto social y la recuperación económica. Para el CARF, esa motivación no satisface el estándar legal de excepcionalidad.

Durante el periodo 2025–2027, el Gobierno propone reducir el déficit fiscal (reducir la diferencia entre ingresos y gastos) en 2,1 puntos del PIB. Según el CARF, el esfuerzo mínimo necesario para estabilizar la deuda se encuentra entre 3,5 y 4,5 puntos del PIB. Además, el plan de ajuste del gobierno no contempla reformas legales concretas para mejorar el recaudo ni para racionalizar el gasto. En 2025, primer año de activación, el déficit fiscal incluso aumentaría frente a 2024. Para el CARF, esto contradice el espíritu de la cláusula, que exige un compromiso creíble de corrección gradual. 

Durante el periodo de suspensión, la deuda neta del Gobierno Nacional seguiría aumentando, alcanzando niveles incluso superiores a los observados durante la pandemia. Esta trayectoria ascendente reduce el espacio fiscal para enfrentar nuevos choques, incrementa los riesgos de insostenibilidad y pone en duda la convergencia hacia el nivel prudente de deuda del 55 % del PIB en el mediano plazo. El problema no es solo el nivel, sino la ausencia de medidas para revertir la tendencia.

Aunque el MFMP de 2025 señala que se retomará el cumplimiento de la regla en 2028, la mayor parte del ajuste se concentra en ese único año, sin un cronograma verificable, sin responsables definidos, y sin mecanismos de seguimiento efectivos. Para el CARF, una promesa genérica no sustituye una estrategia fiscal creíble. La cláusula no puede convertirse en una vía para aplazar decisiones difíciles indefinidamente.

Más allá de lo técnico y de las cuentas, el CARF advierte un riesgo de fondo. Si se normaliza el uso de la cláusula como mecanismo para evadir metas exigentes, la regla fiscal perderá fuerza como guía de disciplina y previsibilidad. Se enviaría la señal de que las reglas pueden suspenderse cada vez que el contexto es complejo o que el gobierno de turno presenta sobreestimaciones de ingresos, lo cual erosiona su legitimidad. Por eso el CARF insiste en que cualquier activación debe estar respaldada por una estrategia operativa y detallada que garantice el retorno efectivo al marco fiscal. 

En el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana respaldamos las alertas del CARF. En nuestro más reciente informe sobre el MFMP 2025 alertamos sobre la sobreestimación sistemática del recaudo, el aumento del déficit proyectado a 7,1% del PIB (la cifra más alta desde la pandemia), de la deuda neta entre 61–63% del PIB, y que la senda de ajuste propuesta dependa de ingresos inciertos provenientes de una reforma tributaria cuyos detalles aún se desconocen, de un endeudamiento adicional, sin cambios estructurales en el gasto o el recaudo, y de pronósticos optimistas sobre el crecimiento del PIB.

La discusión no termina aquí. En los próximos meses continuaremos con el seguimiento puntual del cumplimiento del plan de ajuste, especialmente tras la presentación del Presupuesto General de la Nación (PGN) del 2026 y la reforma tributaria, así como las actualizaciones sobre indicadores clave de déficit, deuda, recaudo y ejecución de medidas anunciadas en el MFMP 2025.