Una primera mirada al proyecto de reforma tributaria

“Nunca desperdicie una buena crisis”. Esta frase, de autoría de Rahm Emanuel, exalcalde de Chicago, excongresista demócrata y jefe de gabinete del entonces presidente Barack Obama entre 2009 y 2010, ha permeado diversos espacios de la vida pública y privada.


El debate en torno al proyecto “por medio de la cual se consolida una infraestructura de equidad fiscalmente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictan otras disposiciones” –es decir, el proyecto de ley de reforma tributaria reciéntemente presentado por el Gobierno nacional– no podía ser la excepción.


Se ha dicho, puntualmente, que Colombia será un mejor país con la reforma que sin ella. Sin embargo, analizar las consecuencias de una reforma de esta magnitud en medio de la peor crisis de la historia de nuestro país requiere hacer juicios de valor acerca de la sociedad que debemos ser que son más complejos de lo que parece a primera vista.


Repasemos algunos aspectos generales de la reforma. En materia de recaudo, por ejemplo, modifica tanto el IVA como el impuesto de renta, al tiempo que crea nuevos impuestos.


En materia de IVA el proyecto propone eliminar la categoría de exentos –salvo en el caso de las exportaciones–. Así, entre otros, quedarían excluidos del pago del impuesto servicios destinados a la atención de la salud, administración de fondos del Estado y seguridad social, educación, planes obligatorios de salud, administradoras de pensiones y planes de medicina prepagada.


En lo que respecta a la renta, se plantea una ampliación gradual de la base gravable –un proceso que se adelantará entre 2022 y 2024–. Se plantea sustituir las múltiples rentas exentas por una sola, e introducir cambios al esquema para calcular la tarifa de renta para las personas jurídicas. Este último punto no toca las zonas francas o las megainversiones, pero sí sectores como la cultura, el turismo, e incluso amplía el alcance de las ‘gabelas’ naranjas que al inicio de la actual administración se pretendió que fuesen una suerte de sello de identidad sobre creatividad, innovación y otros conceptos que terminaron diluyéndose.


La exposición de motivos del proyecto señala, además, que la tasa efectiva del impuesto de renta de las empresas en Colombia se ubica en el 23,4 por ciento. Una observación de esa naturaleza contrasta, por ejemplo, con lo que planea hacer Estados Unidos, en donde se busca aumentar la tarifa del impuesto de renta corporativa del 21 al 28 por ciento. Una eliminación de los tratamientos preferenciales que reciben ciertas industrias actualmente permitiría, en principio, tener un impuesto de renta a las empresas competitivo a nivel internacional sin reducir el recaudo, sino simplemente equiparando las reglas de juego para todas las empresas del país. Es positivo que la reforma propuesta se mueva en esa dirección, pero difícil de comprender por qué se aferra aún a conservar ciertos privilegios para sectores específicos, sin evidencia de que estos privilegios hagan un aporte importante al país.


Entre las medidas orientadas a impulsar la recuperación del tejido laboral del país se contempla una sobretasa temporal del impuesto de renta y la exención de pago de salud, pensión y parafiscales a los empleadores que durante los próximos cinco años contraten a menores de 28 años que estén accediendo a su primer empleo; personas no pensionadas que –entre otras condiciones– hayan alcanzado la edad para acceder a la pensión de vejez, pero no hayan recibido devolución de saldos; personas en condición de discapacidad; y mujeres mayores de 40 años que lleven más de un año desempleadas.


La reforma tributaria de 2018 abrió –por cuenta de los recortes de impuestos a las empresas - redujo la capacidad de recaudo potencial en cerca de 9 billones de pesos anuales. Al parecer para cerrar ese boquete que creó, el mismo Gobierno propone una sobretasa temporal a las empresas. En la práctica, esto no es más que la postergación del hueco fiscal durante tres años.


El proyecto de reforma tributaria presentado por el Gobierno tampoco plantea cambios de fondo en el tema de las ganancias ocasionales. Como lo explicamos hace unos días, la solución en la que suele pensarse para poner a tributar más a quienes más ganan es la de subir impuestos a los dividendos. Sin embargo, la evidencia ha demostrado que este tipo de ingreso para las personas más ricas del país termina siendo una fuente bastante pequeña. La comisión de expertos tributarios internacionales –cuyo informe analizamos en este documento– encontró que, precisamente, las ganancias ocasionales concentran buena parte de lo que estas personas ganan.


En vez de repartir los dividendos a sus accionistas, las empresas ahora optan por recomprarles acciones a sus accionistas. En la práctica es lo mismo: les reparten dinero a sus dueños. Sin embargo, el tratamiento tributario siempre es más favorable con la maniobra de la recompra que con una repartición de dividendos. Así, el 1 por ciento más rico de los declarantes de renta del país termina recibiendo sus ingresos no solo por cuenta de los ingresos no laborales - disminuidos ante el fisco a causa de costos y gastos que reducen la base gravable sin mayor auditoría por parte de la DIAN - sino también de las ganancias ocasionales.


Adicionalmente, el proyecto busca recaudar más impuestos gravando los ingresos salariales, aumentando sustancialmente la carga tributaria de quienes viven de su salario – el 10% de los colombianos con más altos ingresos - y no tanto la de quienes viven de su capital - el "top" 0,1%, 0,01% y 0,001%.


Por otra parte, la reforma plantea la extensión de la vigencia del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) hasta junio de este año. Se trata de una propuesta cuando menos llamativa, pues esta iniciativa –además de que se introdujo de forma tardía, después de que muchas empresas pequeñas que necesitaban ayuda en el inicio de la pandemia, quedaron en la quiera–, según lo sugieren observaciones preliminares, terminó por favorecer en mayor medida a quienes siguieron produciendo en medio de la emergencia, sin hacer mucho por las empresas que se enfrentaron a situaciones económicamente catastróficas.


En cuanto al programa Ingreso Solidario, creado el año pasado como un mecanismo para hacer transferencias monetarias a ciudadanos que no están cubiertos por los programas de asistencia del Estado colombiano (como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor), la reforma plantea convertirlo en una iniciativa permanente –una idea muy positiva, que se acerca a la propuesta de creación de una renta básica garantizada, o ingreso básico garantizado, la cual se ha impulsado en círculos legislativos y tanto desde la izquierda como la derecha–. Contempla, sin embargo, pautas para limitar el monto de las transferencias.


Por último, conviene observar lo que se plantea respecto al impuesto al patrimonio. Sobre el particular, la exposición de motivos del proyecto de ley señala que los patrimonios se valorarán a precios de mercado. Sin embargo, el articulado no modifica la forma en la que el Estatuto Tributario estipula la valoración de los patrimonios en Colombia. Es decir, aunque se quiere cambiar la forma en que se recauda –para, al parecer, recaudar más–, no se está cambiando la normatividad, pese a que los patrimonios declarados a la DIAN pueden declararse a un precio bastante menor que su valor de mercado.


La pregunta de fondo que deja el inicio del debate público sobre el proyecto de reforma tributaria es en manos de quién debe estar el juicio de valor acerca de lo que resulta mejor para el país en estos momentos. Pongámoslo de esta forma: en medio de una crisis como la que vivimos –de esas que no se deben desaprovechar–, ¿debería el país aplaudir que el 0,1% más rico del país consiga no aumentar demasiado su carga tributaria, recargándose en los asalariados que tiene empleados y que pertenecen al 10% más rico del país?


No hay duda de que Colombia sería mejor –y tendríamos una mejor reforma tributaria– si los partidos políticos –y su escenario natural, el Congreso– le dedicaran el tiempo suficiente al análisis del proyecto.


Adicionalmente, quienes con entusiasmo citan a Rahm Emanuel deberían recordar la cita completa: “Nunca desperdicie una crisis. Es una oportunidad para hacer las cosas que alguna vez creyó imposibles”.


Si la salida a una crisis sin precedentes es un conjunto de medidas que no toca el fondo de la realidad y las necesidades tributarias del país, los colombianos terminarán agradeciéndoles a los autores de la reforma por salvarlos de los autores de la reforma.