¿Quién cobra y quién se beneficia? El rediseño de los impuestos al alcohol y tabaco

El Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2026 se aprobó por $547 billones. Esta cifra incluye $16,3 billones que dependían de la aprobación de una Ley de Financiamiento rechazada por el Congreso de la República. En ese contexto, el Gobierno declaró un Estado de Emergencia Económica y Social. Esta herramienta sirve para expedir decretos con fuerza de ley y enfrentar situaciones excepcionales. El Gobierno sustentó su uso en la crisis fiscal que atraviesa el país y aprovechó para expedir medidas tributarias que, en condiciones ordinarias, tendrían que pasar por deliberación y aprobación del legislativo. 

En esta declaratoria de emergencia se expidió el Decreto Legislativo 1474 de 2025 con el objetivo de recaudar los $16,3 billones de la Ley de Financiamiento. Este decreto incluye medidas tributarias como IVA para juegos de azar y bebidas alcohólicas, sobretasa al impuesto de renta del sector financiero, y cambios en el impuesto al consumo sobre bienes de alta relevancia fiscal y social: licores y tabaco. En esta entrada abordaremos qué cambio en los impuestos sobre el consumo de alcohol y tabaco, por qué es importante y qué riesgos económicos e institucionales se abren con esta medida. 

Figura 1. Cambios en impuestos al consumo de alcohol y tabaco 

La Figura 1 muestra el diseño actual de los impuestos al consumo y los cambios decretados en relación con la emergencia económica. Este impuesto al consumo está conformado por un componente especifico y un ad valorem. 

En el caso de los cigarrillos, la tarifa específica pasaría de $3.725 a $11.200 por cajetilla, manteniendo el ad valorem del 10%. En tabaco suelto, la tarifa especifica se triplica de $297 a $891 por gramo y un ad valorem del 10%. Se introducen gravámenes a los vapeadores líquidos y sucedáneos (actualmente no gravados) con $2.000 por mililitro y un ad valorem del 30%. 

En las bebidas alcohólicas, la base será el precio al consumidor certificado por el DANE. Se establece un ad valorem del 30% y un componente específico de $750 por grado alcohólico por unidad de 750 c.c., que reemplaza las tarifas actuales diferenciadas para licores, aperitivos, vinos, aperitivos vínicos y similares. Las cervezas quedaron excluidas de estos cambios.  

Para contextualizar, el recaudo de los impuestos al consumo de tabaco y alcohol fueron cedidos desde hace más de tres décadas de manera permanente a los departamentos (y al Distrito Capital) mediante la Ley 223 de 1995. Luego, la Ley 1816 de 2016 los ajustó, definió destinaciones específicas y también estableció un IVA del 5% para estos bienes. El recaudo de ese IVA es efectuado por la Nación y transferido a los departamentos, con destinación a salud. Con el nuevo decreto, el IVA pasará del 5% al 19% para licores, vinos, aperitivos y similares de que trata el artículo 202 de la Ley 223 de 1995.  

La medida de emergencia establece que los puntos adicionales del IVA (del 6% al 19%) permanecerán en el Presupuesto General de la Nación (PGN), manteniéndose únicamente la transferencia a los departamentos y el distrito capital correspondiente a los primeros cinco puntos. Además, se dispone que, el recaudo "adicional" de los departamentos generado por el incremento del impuesto al consumo, tanto en su componente específico como ad valorem, sea transferido de los departamentos al PGN. Este recaudo adicional se define como el excedente frente a un nivel base correspondiente a 2025, ajustado por el IPC. 

Actualmente, los impuestos al consumo de alcohol y tabaco son la principal fuente tributaria de los departamentos (43% del recaudo) y estos cambios constituyen un rediseño estructural, con incrementos sustanciales en las tarifas, la inclusión de nuevos productos como los vapeadores y modificaciones en la titularidad del ingreso tributario, los cuales han generado tensiones entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. 

Esto reescribe las reglas del juego. Si el recaudo adicional por mejorar control, fiscalización, trazabilidad y lucha contra la evasión ya no se queda o no se queda completo en el territorio, el retorno del esfuerzo fiscal departamental cae. Un menor retorno implica menor incentivo a invertir en administración tributaria y control departamental y abre espacio para mayor evasión y, por tanto, una posible menor base gravable. En general, no es recomendable separar a quien cobra de quien se beneficia del cobro, especialmente en impuestos donde el control territorial es determinante.  

El impacto fiscal de un aumento de impuestos al consumo depende de qué tanto caiga la cantidad demandada de dicho producto cuando estos suben los precios. La literatura reciente para Colombia y la región sugiere que tabaco y alcohol sí responden al precio, aunque con diferencias por nivel de ingreso y con un canal adicional clave: mercados ilícitos/contrabando.  

Figura 2. Cambios en el recaudo impuesto al consumo de licores y tabaco (Decreto Legislativo 1474 de 2025) 

Cifras en billones de pesos 

La Figura 2 presenta los potenciales efectos de los cambios en el Impuesto al consumo e IVA para licores, cigarrillos y tabaco. Para este ejercicio empleamos datos de recaudo de 2024 que se proyectan a 2026. Luego, con información de precios de las marcas más representativas de los dos tipos de artículos obtuvimos sus cantidades. El ejercicio supone dos escenarios, uno donde no cambia el consumo y otro donde sí cambia el consumo cuando cambian los precios. 

Por esta razón, tal y como se ve evidencia en la figura 2., el incremento en precios de 41% y 59% de licores y tabaco (tarifas con el cambio en el impuesto), implica caídas del consumo de 19% y 39%, respectivamente. 

En el ejercicio en que el consumo no cambia, el recaudo del impuesto al consumo (incluyendo los componentes especifico y ad valorem) que se transfiere al PGN alcanzaría $4,2 billones provenientes principalmente de cigarrillos y tabaco ($3,3 billones). El incremento en la tarifa de IVA a los licores aumentaría el recaudo por este concepto en $0,34 billones, de los cuales 14 puntos corresponden al gobierno nacional ($250.000 millones) y 5 puntos ($90.000 millones) serían transferidos a los departamentos. 

Por otra parte, asumiendo que el incremento en precio después de impuestos reduce el consumo, el recaudo adicional sería menor al caso anterior. En el caso del impuesto al consumo solo aumentaría $1,7 billones, provenientes principalmente de cigarrillos y tabaco ($1,2 billones). En términos de IVA el recaudo adicional sería de $50.000 millones que corresponden a una caída de $200.000 millones en el recaudo de IVA a cigarrillos (la tasa permanece igual pero el consumo cae) e incrementos de $250.000 millones en licores. De este incremento en el recaudo del IVA $180.000 millones corresponden a la nación aplicando la formula propuesta por el decreto. 

Por supuesto, si los cambios de comportamiento son mayores a los acá estimados, el recaudo podría caer para los departamentos y el efecto total sobre el recaudo va a depender de cómo los consumidores incorporan este cambio de precios en sus decisiones.  

En cuanto al efecto en la distribución del ingreso, este no es homogéneo, pues los hogares de menores ingresos son más vulnerables al aumento de precios, lo que puede inducir reducción del consumo o migración hacia canales ilegales, ambos con consecuencias negativas sobre el recaudo, el control estatal y la salud pública. 

Finalmente, la utilización de un estado excepcional para introducir modificaciones que ya habían sido discutidas y no aprobadas en el trámite democrático puede no producir los beneficios esperados y sí deteriorar la institucionalidad fiscal. El Observatorio Fiscal hace un llamado a que este tipo de iniciativas se tramiten por los mecanismos ordinarios previstos en la Constitución, sin recurrir a estados de excepción como ruta para implementar cambios en la legislación tributaria. 

No es admisible que esta se convierta en la nueva normalidad de la política fiscal en el país. En el futuro cualquier presidente pudiera declarar una emergencia fiscal cuando el Congreso no le apruebe una Ley de Financiamiento para el presupuesto del año siguiente. Este dejaría abierto el espacio para una tiranía fiscal en donde, a través de medidas posteriores a una emergencia económica, la voluntad del ejecutivo sea impuesta a la sociedad.  

La Corte Constitucional deberá pronunciarse sobre la constitucionalidad de la declaratoria de emergencia misma y los decretos legislativos expedidos en virtud de ella. Desde el Observatorio Fiscal también hacemos el llamado a que en el país en el que se hacen reformas tributarias cada dos años, no se le agregue más inestabilidad tributaria vía la normalización del Ejecutivo para declarar estados de emergencia y aprobar impuestos en la ausencia de hechos extraordinarios.