Reforma tributaria: a pesar de los resultados cuestionables, Gobierno insiste en extender el PAEF

Además de golpear con fuerza el bolsillo de los colombianos que viven de su salario en medio de la peor crisis económica de la historia de Colombia, la reforma tributaria presentada por el Gobierno nacional ante el Congreso contiene medidas orientadas a “atender los efectos generados por la pandemia” del Covid-19.

Una de las más controversiales –por su tardía puesta en marcha y su discutible impacto en la preservación del tejido laboral y empresarial del país– es la extensión de la vigencia del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF).


El artículo 27 del proyecto establece la “ampliación de la vigencia temporal” del programa y cambia algunas reglas de juego con miras a cobijar un universo mayor de empresas con sus ayudas.


El deseo del Gobierno nacional por extender la vigencia del PAEF plantea preguntas sobre cuáles son los criterios que priman a la hora de diseñar políticas públicas que protejan el ingreso y el empleo de los colombianos, y sobre las prioridades en materia de gasto durante una emergencia que todavía no termina.

Vamos por partes. ¿Qué es el PAEF? En mayo de 2020 –dos meses después de la declaratoria de la pandemia, y en el marco de la segunda declaratoria del Estado de Emergencia– el Gobierno nacional expidió el Decreto 639, mediante el cual se creó el Programa de Apoyo al Empleo Formal. Este consiste en una transferencia monetaria para los empleados de las empresas beneficiarias –puntualmente se cubren 351 mil pesos por empleado–. El dinero sale del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).

Al comienzo se fijaron dos requisitos para acceder al beneficio: primero, que la empresa se hubiese constituido antes del 10 de enero de 2020; y, segundo, certificar una disminución del 20% o más de los ingresos.

La vigencia del PAEF se proyectó inicialmente de mayo a julio de 2020. Luego se extendió hasta agosto. Adicionalmente se permitió que al beneficio pudiesen acceder también algunas personas naturales, consorcios y uniones temporales –y no solo personas jurídicas, como se concibió originalmente–. Estos ajustes se hicieron mediante los decretos 677 y 815 de 2020.

Posteriormente, mediante la Ley 2060, sancionada en octubre, la vigencia del programa se amplió hasta marzo de este año. Mientras esa norma se aprobaba, el PAEF quedó en pausa. Una vez reactivado, se pagó de forma retroactiva. Sacar de la propia caja para pagar sueldos en medio de la emergencia a la espera del giro es un ‘lujo’ que muchas de las empresas más vulnerables no se podían ni se pueden dar.

Pero, ¿por qué es inconveniente el PAEF en este momento? Mencionaremos cuatro razones.

La primera es que el programa inicialmente excluyó del beneficio a una parte importante de los empresarios del país. Se descartó, por ejemplo, a las microempresas con entre uno y tres empleados. El argumento del Gobierno para cerrarles la puerta del PAEF a micro, pequeños e, incluso, medianos empresarios, es que parte de estas tienen características informales –algo que podría aclararse al hacer seguimiento a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, también conocida como PILA, mediante la cual se liquidan y pagan los aportes al sistema de seguridad social–.

Además de poner en duda la honestidad de una gran mayoría de empresarios que generan empleo y cumplen las normas, el Gobierno dejó en el aire el empleo de miles de personas.

Un segundo elemento tiene que ver con que en su diseño el PAEF no incluyó mecanismos diferenciados para apoyar a las empresas más afectadas. Para acceder al PAEF bastaba con demostrar una caída en los ingresos de las empresas de al menos un 20%.

En otras palabras, era tan elegible una empresa con pérdidas de 25% como otra cuyas utilidades cayeron un 95%.

Esto nos lleva al tercer punto, que tiene que ver con el hecho de que el PAEF terminó subsidiando empleos que, a pesar del choque de la crisis, no se iban a perder.

Una investigación publicada en febrero pasado por W Radio puso de presente que las empresas de grandes grupos económicos del país recibieron recursos provenientes del PAEF para pagar sus nóminas durante los meses de confinamiento más estricto en 2020, mientras que cerca del 90% de las micro, pequeñas y medianas empresas se quedaron por fuera de la posibilidad de recibir esas ayudas.


Por último, la realidad es que una transferencia de 351 mil pesos por persona –aunque no es despreciable– es una cifra baja, salvo para empresas sólidas financieramente. A un empresario pequeño, o incluso a uno mediano, no le alcanza para sostener un salario formal en medio de un escenario como el que ha planteado la emergencia, con serias caídas en el consumo en diversos sectores.

Teniendo en cuenta esto, ¿conviene extender la vigencia de un programa que, como lo muestra la evidencia, puso subsidios donde no se necesitaban y dejó desprotegidas amplias capas de los empresarios y trabajadores del país? La respuesta es no.

A partir de los elementos que hemos detallado, también es pertinente preguntar por qué el Gobierno insiste en alargar la vigencia del PAEF, si este no fue una prioridad en el inicio de la emergencia. Como contamos al inicio, el programa fue creado durante el segundo Estado de Emergencia, cuando en especial las empresas micro, pequeñas y medianas ya se habían quedado sin ingresos.

Iniciativas como el PAEF y los subsidios a la nómina son, en general, buenas ideas para una crisis que se proyecta de corta duración. Sin embargo, su vigencia extendida no es sostenible en el tiempo. Desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, por ejemplo, defendimos la idea de que se entregasen subsidios contundentes a las nóminas -una idea inexplicablemente desechada por el Gobierno, a pesar de tener los datos y el dinero-. Pasado más de un año después del inicio de la emergencia, esta dirección no es sostenible y es necesario ajustarse a las circunstancias actuales.

Los datos que hemos detallado son los disponibles para el público. Determinar la relación causa-efecto de subsidios como los del PAEF en segmentos específicos del tejido empresarial solo es posible mediante un estudio econométrico, y el Gobierno no ha puesto a disposición del público general los datos completos necesarios.

Aunque parte de la argumentación del Gobierno en esta materia se ha limitado a ataques personales</