Que las arcas del Estado colombiano necesitan nuevas fuentes de ingreso –que, además, sean estables y significativas– no es, a estas alturas, una novedad. Entre las principales causas de ello se encuentran el gasto de emergencia al que obligó la pandemia, la decisión del Gobierno nacional de extender en el tiempo o darles carácter permanente a programas como Ingreso Solidario y la afectación en el recaudo provocada por beneficios otorgados por la reforma tributaria de 2019.
De tener mayores fuentes de financiación también dependen, por ejemplo, las proyecciones planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo que se presentó hace tres semanas. La punta de lanza de la estrategia para estabilizar las cuentas públicas en medio de la emergencia y de cara a la pospandemia es la próxima reforma tributaria, con la que se espera recaudar cerca de 14 billones de pesos. El Gobierno presentará el proyecto el próximo 20 de julio y espera que su aprobación se produzca en agosto.
Sin embargo, aparte de aprobar una nueva reforma tributaria –una iniciativa que, además de necesaria en el escenario actual, puede resultar muy positiva si se enfoca adecuadamente–, han surgido otras ideas para garantizarle al Estado colombiano el flujo de caja suficiente con miras a hacer frente a la actual coyuntura.
Una de las que mayor debate ha generado, dadas sus implicaciones en materia macroeconómica y la contienda preelectoral en la que ya entró el país, tiene que ver con la posibilidad de que el Banco de la República le preste dinero al Estado colombiano para solventar las actuales necesidades en materia de gasto.
La propuesta ya se había lanzado en 2020 en círculos parlamentarios, pero volvió al centro de la agenda por cuenta de lo expresado por el senador y candidato presidencial Gustavo Petro, quien planteó “dejar de financiarse endeudando el país (sic) con la banca privada nacional y extranjera [,] y pasar a endeudarse a cero por ciento de interés con el Banco de la República” y “por esa vía redistribuir los ingresos en favor de la población más pobre”.
¿Qué tan factible es que una propuesta de esta naturaleza se abra paso en el país? ¿Cuáles serían sus implicaciones?
Establezcamos primero algunos marcos conceptuales. No es lo mismo un préstamo del banco central al Estado que el escenario en el que el Banco de la República recompra deuda ya existente (la cual está en TES, en manos de los bancos) a cambio de pesos; este segundo escenario no responde a una demanda urgente de efectivo por parte del Estado.
Dicho esto, en esencia, los créditos otorgados por bancos centrales a los estados no tienen que ser malos si se hacen una sola vez. Los problemas podrían comenzar si, a la hora de pagar, se opta, por ejemplo, por nuevas emisiones de bonos con el objetivo de obtener el dinero para pagar la deuda. La repetición de la práctica termina por convertirse en algo indistinguible de imprimir billetes para que el Gobierno los reparta a su acomodo.
Pero, más allá de esto, estos préstamos enfrentan restricciones de orden legal. En el caso de Colombia, por ejemplo, debe haber un concepto favorable unánime de la junta directiva del Banco de la República. De entrada, nada garantiza que la junta esté dispuesta a refinanciar una deuda que le corresponde pagar al Gobierno que haga la solicitud.
Al respecto, la Constitución Política, en su artículo 373, dice lo siguiente: “Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares”.
En abril pasado, Leonardo Villar, gerente general del Banco de la República, se refirió a este tema. Aseguró que sería una opción a la que se acudiría “si el país perdiera la credibilidad para acceder a financiamiento” y acudir a un préstamo de esta naturaleza fuera “la única opción”. Y agregó que “esa condición no es la actual”, pues “el Gobierno ha sido tremendamente exitoso en la consecución de ingentes recursos de financiamiento”.
El tema ha sido abordado también de forma institucional por el Banco de la República. De hecho, en su página web, en la sección de preguntas frecuentes, se encuentra una sección titulada “¿Por qué el Banco de la República no le hace un crédito al Gobierno para financiarlo?”.
Además de señalar que se trata de “una herramienta de última instancia para afrontar las crisis económicas” y recordar las disposiciones constitucionales al respecto, el Banco destaca “la importancia de la independencia que constitucionalmente tiene el Banco frente al Gobierno nacional”. Adicionalmente, se señala que “el financiamiento de los Gobiernos a través de sus bancos centrales ha generado situaciones con inflaciones muy grandes (hiperinflación), en los que la moneda pierde valor aceleradamente”.
Las prevenciones expresadas por el Banco tienen sentido. Si bien un préstamo directo del banco central al Estado no resultaría de forma automática en inflación, sí la habría si este tipo de préstamos terminan convirtiéndose en una forma de financiar los gastos recurrentes del Estado. En últimas, un gasto de una sola vez en medio de una emergencia –sobre todo en medio de una contracción económica significativa– tiene sentido. Pero, ¿qué es una emergencia? ¿Quién decide los límites? En este sentido, la línea trazada por el gerente general del Banco de la República adquiere especial relevancia: si el país pierde la credibilidad para acceder a financiamiento.
Este tipo de arreglos institucionales tienen especial utilidad para preservar la independencia del banco central y el buen funcionamiento del mercado. Por ejemplo, cuando el Estado colombiano emite bonos de deuda y los vende en el mercado, y el Banco de la República los compra, este le compra bonos de deuda al Estado. No obstante, de por medio hay un mercado que primero tiene que comprarle esa deuda al Estado. Esto implica que el mercado sirve como intermediario en las ventas de deuda que se hacen –contribuyendo así a preservar la reputación de los bonos emitidos por el país y a que no haya inflación.
Hay un elemento adicional que conviene observar. La idea de otorgar préstamos de esta naturaleza se suele defender destacando cómo la mayoría de los países que han acudido a esta alternativa han seguido haciendo operaciones de mercado abierto. Si las economías más estables y con mayor estabilidad fiscal del mundo se han autolimitado de esta manera, a Colombia le conviene hacer lo mismo hasta que no se agoten los otros recursos que tiene a su alcance para financiarse, y estos están lejos de haberse agotado.