Esta semana vence el plazo para que el Congreso apruebe en segundo debate el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. En ocasiones anteriores hemos contado en qué consiste esta ley, cómo se aprueba y cuál es su importancia para el país. También hemos hablado del contenido de la propuesta y de la creación de una unidad de valor básico. En esta cuarta entrega, nos centraremos en otra de las propuestas del Plan: la implementación de trazadores presupuestales en el Presupuesto General de la Nación.
Los trazadores presupuestales son una herramienta que permite identificar y hacer seguimiento a los recursos del PGN que se destinan a una política u objetivo del Plan de Desarrollo orientado al beneficio de poblaciones específicas. Estas herramientas obligan a que cada una de las entidades del orden nacional reporten cuánto gastan de su presupuesto de funcionamiento e inversión para conseguir un impacto en determinado grupo poblacional. El objetivo de un trazador presupuestal es informar sobre la transversalidad y focalización del gasto.
El Plan de Desarrollo del anterior gobierno estableció el llamado “Pacto por la Equidad”, compuesto por objetivos transversales como la construcción de paz, la equidad de oportunidades para grupos étnicos e indígenas, y la equidad de las mujeres. Como lo hemos explicado, el aspecto más trascendental de este PND respecto al presupuesto nacional fue la inclusión de trazadores presupuestales para visibilizar los recursos de las políticas asociadas a cada uno de estos temas y poblaciones.
Con la creación de estas herramientas, a partir del 2020 las entidades que conforman el PGN deben identificar las asignaciones presupuestales respectivas y presentar un informe anual al Congreso de la República en el que se detallen los recursos invertidos y sus resultados. Esto ha permitido identificar la magnitud del presupuesto ejecutado para promover la equidad de género, la construcción de paz y la equidad de oportunidades para grupos étnicos e indígenas a nivel nacional.
Por otro lado, en el PGN del 2020 se estableció que para la siguiente vigencia fiscal (es decir, 2021) se incluyera en el proyecto de presupuesto un trazador presupuestal para la equidad de la mujer. De esta forma, con la radicación del PGN para el 2021 se incluyó un anexo denominado Gasto Presupuestal para la Equidad de la Mujer. En este anexo se identifican las partidas presupuestales tanto de funcionamiento como de inversión destinadas para promover la equidad de la mujer en el momento de la programación presupuestal.
Las posteriores leyes del presupuesto nacional han sido tramitadas con la inclusión de trazadores presupuestales sobre equidad de género, construcción de paz y grupos étnicos e indígenas. Estos anexos contienen información sobre los recursos programados para la siguiente vigencia fiscal en estos ámbitos.
Estos trazadores presupuestales son un elemento fundamental para el acceso a la información de las finanzas públicas y constituyen avances significativos en la incorporación de enfoques diferenciales en el presupuesto nacional. Sin embargo, desde el Observatorio Fiscal hemos identificado al menos dos problemas alrededor del funcionamiento de estas herramientas: i) la no vocación de permanencia ii) la dispersión de la información.
Respecto al primero, consideramos que los trazadores presupuestales deberían funcionar sin interrupción y de forma fija. Los trazadores incluidos como anexos del proyecto de PGN han perdurado en el tiempo gracias a que cada año son incluidos “manualmente” en el Presupuesto General de la Nación, de lo contrario, habrían quedado completamente excluidos. En efecto, durante el trámite del PGN 2023 advertimos que el proyecto radicado no contenía el artículo que ordenaba la inclusión del anexo de gasto para la equidad de la mujer en el trámite del PGN 2024.
El problema radica en que si esta herramienta no se incluye en una ley o norma con vocación de permanencia, queda en manos del legislador de turno la decisión de añadirlos o no en el PGN. Esto hace que persista el riesgo de retroceder el poco terreno ganado en cuanto a transparencia presupuestal, ya sea por descuido o falta de voluntad política.
En cuanto al segundo, observamos que no hay correspondencia entre los trazadores presupuestales, pues no todos cuentan con la misma metodología de implementación. Específicamente, nuestro sistema presupuestal cuenta con dos tipos de trazadores: los creados por el PND en donde se reportan recursos ejecutados y los creados por el PGN en donde se reportan recursos programados para la siguiente vigencia fiscal.
En la práctica, los primeros son un informe que las entidades del orden nacional presentan al Congreso de la República y los segundos son un documento anexo a los proyectos de PGN. Esta duplicidad es ineficiente y dificulta el seguimiento a la programación y ejecución de los recursos públicos.
En este contexto, desde el Observatorio Fiscal enviamos una carta dirigida al Departamento Nacional de Planeación DNP con nuestras recomendaciones para el PND, entre ellas, manifestamos la necesidad de que los trazadores presupuestales sean incluidos en una ley con mayor vocación de permanencia que la ley anual de presupuesto, y sugerimos la unificación de las metodologías. Lo anterior como una forma de garantizar que estas herramientas sean parte del ciclo presupuestal nacional de forma permanente y que no se corra el riesgo de que dejen de implementarse.
Creemos que estas recomendaciones fueron tenidas en cuenta pues como lo mencionamos al inicio de esta entrada, la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo del actual gobierno establece una metodología única para la creación e implementación de los trazadores presupuestales que permita el seguimiento de las partidas de inversión y funcionamiento del PGN. El diseño de esta metodología estará a cargo del Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Esta reformulación de los trazadores propone que la metodología incluya las condiciones necesarias para reportar la información de manera sistemática. Además, se establece que el Ministerio o Departamento Administrativo cabeza del sector, proponga los lineamientos para definir los trazadores que se requieran, en consonancia con la metodología que se adopte desde el DNP y el Ministerio de Hacienda.
Una vez se cree un nuevo trazador presupuestal, las entidades del PGN, según sus competencias, deben identificar las partidas presupuestales de inversión y funcionamiento destinadas a las políticas transversales. De la misma forma las entidades territoriales deben identificar las partidas que, asociadas con estas políticas, correspondan a recursos de inversión y registrarlas según la metodología y las plataformas dispuestas por el Ministerio de Hacienda y el DNP.
La información sobre los trazadores presupuestales deberá cumplir con los criterios de publicidad, transparencia y acceso a la información pública. Para estos fines, tanto Hacienda como del DNP deben articularse para vincular los trazadores presupuestales mediante indicadores de seguimiento y evaluación de la totalidad del gasto de funcionamiento e inversión del PGN, así como su automatización a través del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF Nación).
La creación de esta metodología única podría ser una solución efectiva para que los trazadores presupuestales se implementen sin interrupción y contengan información de las entidades de manera articulada y transversal. Por ende, desde el Observatorio se considera conveniente hacer una serie de recomendaciones:
Todos los trazadores presupuestales deben implementarse tanto en la programación de los recursos de funcionamiento e inversión como en la ejecución de los mismos. Esto permitirá el seguimiento riguroso y efectivo del gasto.
La información proveniente de las entidades del PGN y las entidades territoriales debe estar lo más articulada posible de manera que sea fácil su seguimiento y comprensión.
Las tablas que hagan parte de cada uno de estos trazadores deben estar disponibles para consulta de la ciudadanía en un formato de fácil acceso y análisis (por ejem. Excel).
Un aspecto a resaltar de la propuesta del gobierno es la extensión del uso de estas herramientas a la marcación de los recursos de las entidades territoriales para el cumplimiento de objetivos de política pública. El Gobierno Nacional debe realizar acompañamiento técnico a estas entidades para su implementación.
La creación e implementación de esta nueva metodología propuesta debe hacerse efectiva en un término prudente para no dejar a la deriva una solución efectiva a los problemas identificados.