En 2024 se aprobaron las leyes con mayor costo fiscal de la historia reciente

El domingo 8 de marzo Colombia eligió un nuevo Congreso de la República que se instalará el próximo 20 de julio. Como ocurre en cada elección legislativa, el debate público suele concentrarse en la correlación de fuerzas políticas que tendrá el nuevo Senado y la Cámara de Representantes. Sin embargo, hay un aspecto menos visible, pero fundamental para las finanzas públicas, las decisiones legislativas también tienen un costo fiscal. En esta entrada revisamos la evolución histórica de ese costo y explicamos por qué es clave poner en marcha la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP), encargada de estimar el impacto fiscal de las iniciativas legislativas. 

El Congreso colombiano es bicameral y está compuesto por el Senado de la República y la Cámara de Representantes. En estas elecciones legislativas se eligieron 103 senadores y 161 representantes a la Cámara, que conformarán este órgano para el periodo 2026-2030. 

Más allá de la distribución partidista que resultó de estas elecciones, el nuevo Congreso tendrá un papel decisivo en la política fiscal. El Legislativo cumple una doble función en este ámbito: aprueba el presupuesto cada año y expide leyes que pueden crear nuevas obligaciones de gasto para el Estado. Cada ley que ordena nuevos programas, subsidios o beneficios pueden implicar compromisos presupuestales adicionales y, por tanto, afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas. 

De hecho, la legislación colombiana exige que los proyectos de ley que ordenan gasto incluyan una estimación de su impacto fiscal y su consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Este requisito busca asegurar que las decisiones legislativas sean compatibles con la capacidad financiera del Estado. 

Según el Apéndice 4 del MFMP 2025, en 2024 se sancionaron 98 leyes en Colombia. De estas, 49 leyes (50%) no generaron costo fiscal adicional, 32 leyes (32,7%) implicaban gasto, pero el Ministerio de Hacienda no pudo cuantificarlos, ya que no le fue posible estimar su costo con precisión por falta de información, y 17 leyes (17,3%) tuvieron un costo fiscal cuantificable. 

Figura. Costo fiscal de las leyes sancionadas por el Congreso, 2003-2024 

La Figura presenta la evolución del costo fiscal estimado de las leyes sancionadas por el Congreso desde 2003 a precios constantes de 2026. El cálculo distingue entre gasto permanente y gasto transitorio asociado a las nuevas normas. Esto es especialmente relevante porque el gasto permanente no desaparece con el paso del tiempo, se incorpora a la estructura del presupuesto y debe financiarse de manera recurrente en las vigencias siguientes. 

En promedio, entre 2003 y 2010 el impacto anual se ubicó alrededor de $2,8 billones. Posteriormente se registran algunos picos significativos, como en 2011 ($9 billones) y 2016 ($5,7billones). Tras varios años con impactos relativamente bajos, el costo fiscal vuelve a aumentar en los años recientes y alcanza su nivel más alto en 2024, con $11,4 billones. Cabe resaltar que estos $11,4 billones son solo de las 17 leyes que pudieron cuantificar, es decir, que las 32 de las que no se obtuvo información no están incorporadas en los $11,4 billones contabilizados, por lo cual, el costo de las leyes en 2024 podría ser aún mayor.  

En las últimas dos décadas, diferentes leyes han generado aumentos significativos del gasto público. La mayor parte del costo estimado corresponde a obligaciones de carácter estructural que se incorporan al presupuesto de manera recurrente. Esto implica que las decisiones legislativas no solo tienen efectos en el corto plazo, sino que también incrementan las rigideces del gasto público y condicionan el espacio fiscal de los años siguientes.  

Entre las leyes aprobadas recientemente con mayor impacto fiscal se encuentran reformas institucionales, medidas relacionadas con vivienda y normas que crean nuevos beneficios o incentivos para determinados grupos de la población. Aunque muchas de estas iniciativas responden a objetivos legítimos de política pública, también generan rigideces adicionales en el presupuesto. 

A este fenómeno se suma la ya elevada inflexibilidad del gasto, una característica estructural de las finanzas públicas colombianas. Según el MFMP, una proporción muy alta del presupuesto está determinada por normas constitucionales o legales que obligan al Estado a realizar determinados gastos, como las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP), el pago de pensiones, el servicio de la deuda o programas creados por ley. En la práctica, más del 85% del gasto del Gobierno nacional tiene un carácter inflexible, lo que limita el margen de maniobra del presupuesto anual. 

Este problema no es exclusivo de Colombia. Por esta razón, muchos países han creado instituciones fiscales independientes (IFI) encargadas de estimar el costo de las iniciativas legislativas y evaluar su impacto sobre las finanzas públicas. Ejemplos conocidos incluyen el Congressional Budget Office (CBO) en Estados Unidos, la Office for Budget Responsibility (OBR) en el Reino Unido o la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) en España. En América Latina destacan los ejemplos de Chile y Brasil.  

Colombia, de hecho, ya cuenta en su legislación con una figura institucional orientada a fortalecer el análisis presupuestal del Congreso. La Ley 1985 de 2019 creó la OATP como una unidad técnica encargada de apoyar al Congreso en el análisis del presupuesto público, el seguimiento a la política fiscal y la estimación del impacto presupuestal de las iniciativas legislativas. 

El objetivo de esta oficina es dotar al Legislativo de una capacidad técnica propia para analizar el presupuesto nacional y evaluar el costo fiscal de los proyectos de ley. Sin embargo, a pesar de estar prevista en la ley desde 2019, la OATP no ha sido puesta en funcionamiento, por lo que el Congreso continúa dependiendo en gran medida de la información producida por el mismo Ejecutivo. 

La puesta en marcha de esta oficina no representa una carga significativa para el presupuesto público. De acuerdo con estimaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el costo de funcionamiento de la OATP sería cercano a $3 mil millones anualesⁱ. Para dimensionar esta cifra, basta compararla con el presupuesto del Congreso de la República para 2026, que asciende aproximadamente a $1,3 billones. En términos relativos, el funcionamiento de la oficina representaría menos del 0,3% del presupuesto total del Congreso. 

El contraste es aún más evidente si se compara con el costo fiscal de las leyes sancionadas en 2024. Los $10 billones de gasto permanente asociados a estas normas equivalen a más de 3.000 veces el costo estimado de poner en funcionamiento la OATP. 

En un contexto en el que las decisiones legislativas pueden generar compromisos de gasto por varios billones de pesos anuales, fortalecer la capacidad técnica del Congreso para evaluar el impacto fiscal de las leyes se vuelve una condición necesaria para mejorar la gobernanza fiscal. 

El nuevo Congreso que se instalará en julio no solo deberá debatir reformas tributarias o aprobar el presupuesto nacional. También tiene la oportunidad de avanzar en una reforma institucional clave y poner en funcionamiento una oficina técnica independiente de análisis presupuestal. 

El costo de hacerlo es marginal frente a los posibles beneficios en términos de calidad del debate y sostenibilidad fiscal. En últimas, el Congreso define compromisos financieros para el Estado. Contar con herramientas técnicas para estimar esos compromisos es una condición necesaria para una gestión fiscal más informada, sostenible y consistente en el tiempo. 

Desde el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana reiteramos que la puesta en marcha de la OATP es una necesidad urgente para el país. En un contexto en el que las leyes pueden generar compromisos de gasto por varios billones de pesos, resulta fundamental que el Congreso cuente con una capacidad técnica propia para estimar su impacto presupuestal. Mantener la situación actual, en la que el Ejecutivo sigue siendo la principal fuente de información para calcular el costo fiscal de las iniciativas legislativas, limita la autonomía técnica del Congreso y debilita la calidad del debate público. Además, la ausencia de estimaciones completas y oportunas sobre el costo de las leyes aumenta los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, pues reduce la capacidad de anticipar nuevas presiones de gasto y estrecha aún más el margen de maniobra fiscal del Estado