Rescatar a Avianca traerá beneficios para el país y no viola la ley. Sin embargo, el millonario préstamo que el Gobierno nacional le concederá a la aerolínea panameña evidencia el poco interés de los altos funcionarios públicos por explicarles a los colombianos cómo se está manejando la plata de todos, y plantea interrogantes sobre las prioridades en la ejecución de recursos limitados en medio de la peor emergencia de la que se tenga registro.
Comencemos haciendo algunas cuentas para entender la magnitud de las cifras. Según lo anunciado el fin de semana por el ministerio de Hacienda, el Gobierno le prestará a Avianca 370 millones de dólares. Mal contados, estamos hablando de 1 billón 400 mil millones de pesos. Una cifra como esa alcanza para muchas cosas. Se podría, por ejemplo, pagar un salario mínimo a aproximadamente millón y medio de trabajadores, o hacer 8 millones y medio de giros de Ingreso Solidario –el programa que viene entregando 160 mil pesos mensuales a una parte de las familias más pobres del país–.
Y el dinero, ¿de dónde saldrá? Del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), creado por el Gobierno para gestionar los recursos para atender la pandemia.
Esta decisión plantea tres interrogantes principales. El primero tiene que ver con la pertinencia. ¿Tirarle un salvavidas a Avianca debe hacer parte de la respuesta a la emergencia? En el comunicado en el que anunció la decisión de conceder el préstamo, el ministerio de Hacienda señala que la aerolínea “contribuye con aproximadamente 500 mil empleos directos e indirectos y su operación representa aproximadamente $14,6 billones de pesos al año para la economía colombiana (aproximadamente 1,4% del PIB)”. En esa misma línea, el viceministro de Hacienda aseguró que sustituir el servicio de Avianca le costaría al país unos 20 billones de pesos.
El argumento del Gobierno en el sentido de que se está protegiendo una industria crucial para el país, aunque sensato, no explica por qué se le concede un préstamo a una empresa que, aunque opera principalmente en Colombia, está domiciliada en un paraíso fiscal.
Tampoco se ha explicado cómo se tomó la decisión de invertir en una empresa que se venía quebrando desde antes de la pandemia. Y es que, si bien la pandemia ha golpeado gravemente la industria aeronáutica en todo el mundo, los problemas de Avianca son anteriores al coronavirus. En 2019, por ejemplo, la compañía registró pérdidas de 893 millones de dólares, y en la actualidad arrastra una deuda de cerca de 5 mil millones de dólares.
También es importante señalar que Avianca no fue la única aerolínea que le pidió apoyo financiero al Gobierno nacional. También lo hicieron LATAM, Viva Air, Easy Fly y Satena. Así lo evidencia el acta 002, que da cuenta de los detalles de la reunión del comité de administración del FOME realizada el pasado 2 de mayo. ¿Habrá auxilios también para otras aerolíneas? ¿Por qué Avianca sí y las otras no? ¿Qué razones llevaron a que una aerolínea con accionistas señalados por corrupción recibiera trato preferencial en este tema? El Gobierno debe contarles a los ciudadanos, pero incluso ante solicitudes de las actas del comité administrador del FOME por parte de un senador de la República, el Ministerio de Hacienda responde que no entrega sus actas más recientes porque los participantes no han tenido tiempo de firmarlas.
Pasemos al segundo interrogante. Como señalamos antes, es cierto que proteger una aerolínea como Avianca supone beneficios para el país –especialmente en momentos en que se busca reactivar la economía–. Sin embargo, hay que preguntarse si entregarle un crédito por 370 millones de dólares a una aerolínea es lo más urgente para el país. ¿Esa era la mejor inversión para este momento?
La respuesta a esa pregunta se obtendría a partir de contrastar escenarios: no está mal prestarle plata a una empresa importante para Colombia, pero sí está mal no haber actuado con la misma diligencia para entregar subsidios a las nóminas ni para garantizarles una renta básica a los colombianos más pobres durante los meses de confinamiento y de entrada en la ‘nueva normalidad’. De hecho, si el argumento del Gobierno es que no se debe dejar morir a una empresa porque el proceso de recuperación va a ser lento y costoso para la economía, ¿por qué no se aplicó el mismo principio para las pequeñas y medianas empresas del país ante la catástrofe laboral y empresarial por la que pasamos durante la cuarentena?
Según cifras del DANE, la tasa de desempleo en julio fue de 20,2 por ciento, confirmando que, desde el inicio de la pandemia, en el país se han destruido cerca de 5 millones de empleos. El Gobierno nacional –como lo evidencian las actas del comité administrador del FOME de las que disponemos– tenía los cálculos precisos y el dinero para entregar subsidios a las nóminas, pero decidió no hacerlo.
Buena parte de las decisiones que ha tomado el Gobierno se han quedado cortas para proteger el empleo y el ingreso de millones de colombianos. Es indudable que el impacto de la pandemia ha sido enorme, pero atribuirle todos los males al covid-19 no parece tan ajustado a la realidad.
La tercera pregunta tiene que ver con un interrogante que –a pesar de la opacidad y falta de información clara por parte del Gobierno nacional– nos venimos planteando desde marzo: ¿en qué se ha gastado la plata de la pandemia? Se trata de una pregunta especialmente pertinente, dado que –como señalamos al inicio– el dinero saldrá del FOME.
Debido a la falta información puntual por parte del Gobierno sobre las fuentes y destinaciones del dinero enviado al FOME, así como a la inexistencia de un plan detallado de gasto peso por peso –y no billón por billón– del dinero del fondo, en el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana venimos haciendo una revisión exhaustiva de los documentos y datos entregados al público por el ministerio de Hacienda. La hemos hecho revisando, por un lado, las resoluciones de traslado presupuestal publicadas en la página del ministerio por medio de las cuales se desembolsan a las distintas entidades del Estado los recursos destinados a la emergencia, y, por otro lado, los contratos ejecutados directamente por Hacienda en el contexto de la emergencia, los cuales se pueden consultar en el Portal de Transparencia Económica.
Navegar las páginas disponibles –leyendo decretos, resoluciones, contratos, declaraciones públicas y comunicados– para establecer los montos, las fuentes y las destinaciones, toma, en suma, 26 días –mucho más tiempo del que aún el ciudadano más interesado tiene en sus manos–.
Con corte al 18 de agosto, del total de recursos del FOME –que ascienden a 25,5 billones de pesos– se habían desembolsado 12,3 billones –un 48 por ciento–. Si se analiza el desembolso por sectores, se observa, por ejemplo, que se han desembolsado desde el FOME 2,6 billones para el sector Salud.
O, puesto de otra forma, el préstamo que se le dará a Avianca corresponde a poco más de la mitad de lo que se ha desembolsado desde el FOME para el sector Salud.
En junio pasado, la Corte Constitucional le dio luz verde al decreto presidencial 444, que creó el FOME. A pesar de ello, los magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos –quienes salvaron su voto– expresaron reparos en temas como el derecho fundamental a la seguridad social, la autonomía de las entidades territoriales, y la falta de precisión en materia de planes de gasto y destinación de los dineros dispuestos para atender la emergencia generada por la pandemia del Covid-19.
Por ejemplo, con respecto a la falta de precisión del decreto “en cuanto a las operaciones que puede hacer el Ministerio de Hacienda con los recursos”, el magistrado Rojas Ríos señaló que “aunque el artículo 4 del Decreto Legislativo enuncia seis destinaciones, solo la sexta destinación tiene una relación directa con la crisis; mientras que las otras cinco tienen una redacción amplia, que le permiten al ejecutivo disponer de esos dineros sin que la situación por atender esté ligada directamente a la crisis”.
El Observatorio Fiscal fue uno de los intervinientes en el estudio de constitucionalidad del decreto, solicitando la exequibilidad condicionada de dos artículos al argumentar que “no se expone con transparencia el uso de los recursos a cargo del FOME” y que en el decreto “no se presenta la distribución de fuentes de ingreso y de gasto del FOME”.
Líderes de opinión, analistas y académicos también han hecho eco de la preocupación sobre la falta de detalle en la información sobre el uso de los recursos del FOME.
El pasado 19 de agosto se radicó en el Senado un proyecto de ley orientado a que “a más tardar el 31 de diciembre del presente año” se entregue “un plan detallado del uso de los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME y de todos los demás recursos apropiados en el marco del estado de emergencia”. El proyecto señala que “este plan de gasto deberá desglosar el uso planeado de los recursos año por año hasta que se agoten los recursos, entidad por entidad, y programa por programa”. La iniciativa tiene la firma de ocho congresistas.
A las que hemos planteado se sumarán más preguntas. El ministro de Hacienda fue citado a un debate de control político en la plenaria del Senado para que se refiera a este tema. Por su parte, el procurador general de la Nación le envió una carta pública al presidente de la República en la que quince interrogantes entre los que se encuentran: “¿Cuenta el gobierno nacional con un soporte idóneo para la decisión que anunció? (…) ¿Cómo garantizará que los dineros se destinen a estos fines, y que esos recursos se puedan recuperar? ¿Cómo determinó el monto del rescate y cuáles fueron los cálculos y proyecciones en que se basó? (…) ¿Cómo serán los desembolsos y cuál será la ley aplicable a los mismos -nacional o extranjera-? (…) ¿Va a haber créditos similares para otras aerolíneas en momentos en que se debe mantener la competencia en sectores estratégicos?”.
Una pregunta final: ¿tendrán respuesta las preguntas planteadas? Quizás sí, quizás no. Lo cierto es que, como señalamos inicialmente, mover recursos hacia, por ejemplo, un préstamo como este, es legal. Y es legal también que el ministro de Hacienda –como cabeza del comité administrador del FOME– haya tomado la decisión de disponer de 1,4 billones de pesos él solo.
Que la ley lo permita no quiere decir que esté bien. O si no, miremos el Presupuesto General de la Nación. Ahí ya no hablaremos de un cheque en blanco por 1,4 billones sino de 313,9 billones –o millones de millones de pesos–. La lección es clara: no podemos seguir otorgándole cheque en blanco tras cheque en blanco al Ministerio de Hacienda y esperando resultados distintos. Falta ver si la ciudadanía está dispuesta a exigir una transformación en la manera en la cual se manejan los recursos de todos.