Observatorio Fiscal alerta que $7,8 billones de la Ley de Financiamiento no serían ingresos nacionales, sino territoriales

El Gobierno radicó la Ley de Financiamiento 2025 para cubrir parte del déficit del Presupuesto General de la Nación (PGN) de 2026. La propuesta de presupuesto suma $557 billones. De ese total, $26,3 billones, equivalentes al 1,4% del PIB, dependen de nuevas medidas tributarias, de los cuales el 28% provendrían de modificaciones a los impuestos al consumo de alcohol y tabaco. En la presente entrada analizamos las implicaciones de incluir este ingreso territorial como fuente de ingresos nacionales. 

Figura 1. Recaudo por consumo de alcohol y tabaco 2026–2030 si se aprueba la Ley de Financiamiento 

Cifras en miles de millones de pesos. 

La Figura 1 muestra el recaudo adicional del PGN proyectado entre 2026 y 2030. El recaudo pasaría de $26,3 billones en 2026 a $37 billones en 2030. El rubro de alcohol y tabaco representaría $7,8 billones en 2026 y crecería de forma sostenida hasta $10 billones en 2030. Actualmente, el recaudo de estos impuestos pertenece a los ingresos de los departamentos y al Distrito Capital. 

Frente a esto surgen dos interrogantes: ¿el Gobierno busca convertir estos tributos en rentas nacionales?, O, por el contrario, ¿ese ingreso adicional que correspondería a los departamentos se terminará aplazando del PGN el próximo año? 

Figura 2. Ingresos tributarios de los departamentos, 2024 

Cifras en miles de millones de pesos. 

La Figura 2 muestra que en 2024 los impuestos al consumo de alcohol y tabaco fueron la principal fuente tributaria de los departamentos. Aportaron $5,4 billones, equivalentes al 43% de sus ingresos propios. En Bogotá sumaron $700.000 millones, para un total nacional de $6,1 billones. Así, la propuesta del Ley de Financiamiento implica más que duplicar el recaudo por este rubro. 

Estos recursos financian salud, educación y deporte. En regiones con baja capacidad fiscal, como Chocó, Vichada o La Guajira, son un pilar del presupuesto. Por eso, que el Gobierno los presente como ingresos nacionales no solo desconoce la dependencia territorial, sino que también genera tensiones con las autoridades regionales. 

Estos los impuestos al consumo de alcohol y tabaco fueron cedidos de manera permanente a los departamentos mediante la Ley 223 de 1995. La Ley 1816 de 2016 los ajustó y definió destinaciones específicas. Así funcionan hoy estos tributos: 

• Cigarrillos y tabaco elaborado. Gravamen sobre el consumo en cada departamento. Responsables: productores, importadores y distribuidores, además de transportadores y expendios sin soporte de procedencia. La base es el precio de venta al público certificado por el DANE. Tiene diseño mixto que comprende un componente específico ($3.725 por cajetilla de 20 unidades y $297 por gramo de picadura en 2024) y un 10% adicional sobre el precio final de venta al público (ad valorem). Las tarifas suben cada año con el IPC más cuatro puntos. 

• Cervezas y sifones, refajos y mezclas. La base es el precio de venta al detallista (nacionales) o el valor en aduana más 30 % (importados). La tarifa es del 48% para cervezas y sifones (incluye 8% de IVA) y del 20% para refajos y mezclas (sin IVA). Las cervezas con menos de 2,5 grados de alcohol están clasificadas como alimento y no pagan el impuesto. 

• Licores, vinos y aperitivos. Combinan un componente específico por grado de alcohol ($325 licores; $220 vinos) y un ad valorem (25% licores; 20% vinos). Los precios son certificados por el DANE. 

  
  

Destinación específica:  

• En licores: 37% se destina a salud y 3% a deporte. En cervezas: 8% se destina a aseguramiento en salud y red hospitalaria. En tabaco: salud y atención de población vulnerable. 

El Gobierno argumenta en la exposición de motivos de la Ley de Financiamiento que el consumo de alcohol y tabaco causa problemas graves de salud y que los impuestos son una herramienta costo–efectiva para reducirlo. Bajo esa lógica, propone un rediseño para incrementar el recaudo y reducir el consumo este tipo de productos: 

• Alcohol. Unifica el impuesto para todas las bebidas. La base será el precio al consumidor certificado por el DANE. El ad valorem subirá al 30%. El componente específico será de $1.000 pesos por grado alcohólico por litro, con ajuste anual del IPC más cuatro puntos. El IVA pasará del 5 al 19%. 

• Cerveza. Amplía el hecho generador e incluye las cervezas sin alcohol. La tarifa específica será de $330 pesos por grado alcohólico en unidad de 330 cc, más el ad valorem del 30 %. 

• Cigarrillos y derivados. Mantiene el ad valorem del 10 %. Crea un ad valorem del 30 % para vapeadores. Sube el componente específico: la cajetilla de 20 unidades pasa de $4.068 a $11.200 pesos; el tabaco suelto, de $324 a $891 pesos por gramo. Los vapeadores líquidos pagarán $2.000 pesos por mililitro. 

  
  

Sin embargo, desde el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana alertamos que estos recursos adicionales producto de estas modificaciones no financiarían el PGN, porque son ingresos departamentales. El artículo 347 de la Constitución establece que la Ley de Financiamiento sirve para equilibrar el PGN mediante tributos nacionales. Usarla para modificar impuestos cedidos a los departamentos desborda ese mandato. 

Aunque los cambios persiguen fines loables de salud pública, el canal adecuado sería una reforma tributaria territorial. Esta debería discutirse de forma explícita entre Nación y territorios, reconociendo la titularidad de la renta y su destinación. Además, cambios tan bruscos en los tributos pueden generar efectos indeseados: contrabando. 

El sistema que regula estos impuestos es complejo. El Congreso define sus elementos básicos. El Ministerio de Hacienda y el DANE certifican precios y tarifas. Las secretarías de hacienda departamentales gestionan y fiscalizan el recaudo. La Federación Nacional de Departamentos administra la información y la trazabilidad. La DIAN y la Policía Fiscal y Aduanera combaten el contrabando. El Ministerio de Salud y la ADRES garantizan la destinación a salud. Las Contralorías y la Fiscalía ejercen control y sancionan evasión. 

Este entramado evidencia que los impuestos al consumo de alcohol y tabaco no son simples gravámenes de recaudo. Son la base de un sistema interinstitucional que articula política fiscal, salud pública y control territorial. 

Contar como nacionales $7,8 billones del impuesto al consumo de licores y cigarrillos es un error técnico. El PGN 2026 seguiría desfinanciado porque los recursos nunca llegarán a la caja nacional. También podría ser un asunto político. La inclusión de estos tributos podría leerse como una herramienta de negociación con los poderes regionales. En un año preelectoral y con un gobierno en su tramo final. 

Desde el Observatorio Fiscal alertamos que la presentación poco clara de las cifras resta transparencia al debate fiscal y aumenta la incertidumbre sobre la verdadera magnitud del déficit en siguientes años.