⁠⁠La mutación del PGN 2026: de las cuentas aprobadas a un presupuesto que ya no refleja la realidad fiscal

El Presupuesto General de la Nación (PGN) ha estado marcado por modificaciones excepcionales que han alterado sus cifras a lo largo del año. Entre ellas se encuentran la incorporación de $11 billones asociados a una emergencia económica que posteriormente fue declarada inexequible, una Ley de Financiamiento por $16,3 billones que fue archivada en 2025 y, más recientemente, un cambio de Gobierno que ha traído nuevas directrices fiscales y presupuestales. A tres meses de finalizar el año, el recorte anunciado continúa pendiente y su alcance aún no es claro. En esta entrada reconstruimos la evolución del presupuesto de 2026, desde su aprobación en el Congreso hasta su estado actual, para identificar cómo ha cambiado la brecha entre ingresos y gastos, qué ajustes siguen por materializarse y qué implicaciones tienen estas modificaciones para la lectura de la ejecución presupuestal.

El PGN establece cuánto espera recaudar la Nación y cuánto está autorizada a gastar durante el año. Estas cifras se definen a través de un proceso que comienza con la presentación del proyecto de presupuesto por parte del Gobierno al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El Congreso debe discutirlo y aprobarlo antes del 21 de octubre. Luego, el Gobierno debe expedir el decreto de liquidación antes del 31 de diciembre. Este último documento constituye la referencia oficial para la ejecución presupuestal, por lo que las modificaciones posteriores y su registro son fundamentales para determinar cuánto puede gastar efectivamente el Estado y cómo avanza la ejecución.

Además, el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) establece que, cuando los ingresos legalmente autorizados no son suficientes para cubrir los gastos previstos al momento de la aprobación en el Congreso, el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, debe proponer mecanismos para obtener nuevas rentas o modificar las existentes. Si estos mecanismos no prosperan, el artículo 76 lo faculta para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones cuando se estime que los recaudos serán inferiores a los gastos que deben atenderse, entre otras circunstancias. 

La Figura 2 reconstruye las principales modificaciones del PGN de 2026 desde su aprobación por el Congreso hasta el 6 de octubre. Aunque no aparece en la tabla, porque no llegó a materializarse como una modificación presupuestal, en 2025 el Gobierno presentó un proyecto de Ley de Financiamiento con el que buscaba cubrir la brecha de $16,3 billones entre los ingresos y los gastos aprobados por el Congreso. Sin embargo, el proyecto fue archivado. 

Ante esta situación, antes de expedir el decreto de liquidación del presupuesto, el Gobierno recurrió a una segunda medida que permitía reducir el desbalance: incorporar $11 billones de recaudo tributario excepcional mediante el Decreto 1474 de 2025, asociado a la Emergencia Económica declarada en diciembre de ese año. Esta adición redujo la diferencia entre ingresos aforados y gastos presupuestados de $16,3 billones a $5,3 billones, sin modificar las apropiaciones de gasto. De esta manera, el PGN se liquidó con $541,7 billones en ingresos aforados, que son los que la Nación proyecta sin la necesidad de nuevas medidas tributarias, y $547 billones en gastos. Es decir, más gastos que ingresos.

En abril de 2026, la Corte Constitucional declaró inexequibles la emergencia económica y las medidas tributarias asociadas. Como resultado, los $11 billones dejaron de contar con respaldo jurídico como fuente de financiación y se ordenó devolver lo recaudado, con excepción de los recursos provenientes de los beneficios tributarios otorgados a deudores morosos de la DIAN ($1,63 billones). Pese a ello, los recursos asociados a esta medida todavía figuran en los registros presupuestales, sin que la decisión de inexequibilidad se haya traducido en un ajuste equivalente de las apropiaciones de gasto. 

Durante el resto del año se incorporaron otras adiciones, un mecanismo habitual de la gestión presupuestal. Entre ellas se encuentran $8,7 billones asociados a la emergencia económica del frente frío en varios departamentos, recursos de cooperación internacional, una adición de $0,5 billones relacionada con el ICBF y $0,6 billones vinculados al terremoto. Con base en las normas identificadas, y contando aún con los recursos de la primera emergencia, la reconstrucción (Figura 2) arroja ingresos aforados por $551,5 billones y gastos por $556,8 billones, con una diferencia de $5,3 billones. 

Esta reconstrucción presupuestal no coincide plenamente con las cifras publicadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) en el Portal de Transparencia Económica (PTE). Para septiembre, último mes disponible en el portal, los ingresos aforados ascienden a $551 billones y los gastos a $556,3 billones. En ambos conceptos, la diferencia frente a la reconstrucción es de aproximadamente $0,5 billones, que se reduce a $0,1 billones en ingresos aforados y $0,2 billones en gastos si no se considera la última adición del terremoto. Aunque estos montos son pequeños en relación con el presupuesto total, la discrepancia que hay entre las cifras dificulta conciliar las cifras oficiales e identificar con precisión las modificaciones incorporadas. Aclarar estas diferencias es fundamental para establecer cuál es el presupuesto vigente que debe tomarse como referencia y, a partir de allí, evaluar el alcance del ajuste fiscal pendiente. 

Esto también tienen implicaciones para el seguimiento de la ejecución presupuestal. Si los ingresos aforados incluyen recursos que perdieron su respaldo jurídico y las apropiaciones de gasto no se ajustan en consecuencia, los indicadores de ejecución, de por sí altos en 2026, se calculan sobre un presupuesto sobreestimado. Esto dificulta interpretar el avance del gasto frente a los recursos efectivamente disponibles y evaluar cuánto margen queda para realizar el ajuste fiscal. Al tiempo, muestra que el presupuesto de 2026 ha mutado bastante y, dado que faltan hacer los recortes, las cifras de hoy no reflejan del todo la realidad económica del Estado colombiano.

La Figura 3 presenta los distintos escenarios para corregir el desbalance presupuestal y dimensionar el ajuste fiscal pendiente. El primer paso, dentro del recorte que exigiría la norma, consiste en descontar los $11 billones asociados a la emergencia económica, declarada inexequible, que todavía figuran en los ingresos aforados. Con esta corrección, los ingresos pasan de $551,5 a $540,5 billones, mientras los gastos se mantienen en $556,8 billones. La brecha vuelve así a $16,3 billones, el mismo monto que separaba los ingresos y los gastos en el presupuesto aprobado por el Congreso.

A partir de este escenario, debe hacerse un recorte de $16,3 billones en las apropiaciones de gasto, con lo que estas se reducirían a $540,5 billones y se igualarían con los ingresos aforados. Finalmente, se incorporan a ambos conceptos los $1,63 billones recaudados mediante las medidas de la emergencia que no fueron objeto de devolución. Si este fuera el camino del recorte que el Gobierno decidiera seguir, la disminución total del gasto sería de $14,7 billones. 

Por su parte, la nueva administración ha planteado un recorte de $21,9 billones para cumplir sus metas de austeridad. Al aplicar este monto a las apropiaciones de gasto, estas pasarían de $556,8 a $534,9 billones. Para igualar los ingresos y los gastos en ese escenario, los ingresos aforados también tendrían que ajustarse a $534,9 billones. 

En comparación con los ajustes legales, el ajuste planteado por el nuevo gobierno supone una reducción adicional de $7,2 billones frente a los $542,1 billones resultantes de las modificaciones ya mencionadas. La meta anunciada supera, por tanto, el desbalance presupuestal identificado. En cualquier caso, el anuncio de una meta de austeridad no equivale a su materialización, pues a la fecha no se ha hecho el recorte y aún es necesario identificar las apropiaciones que se reducirán y verificar que los cambios queden incorporados efectivamente en el presupuesto.

La Figura 4 permite dimensionar la particularidad del PGN de 2026 al comparar los ingresos aforados y los gastos en dos momentos del proceso presupuestal (la aprobación por el Congreso y la liquidación por parte del Gobierno). Entre 2020 y 2024, ambas etapas mantuvieron el equilibrio entre ingresos y gastos. En 2025, en cambio, no se expidió una ley de presupuesto y únicamente se tuvo la liquidación mediante decreto, con ingresos por $511 billones y gastos por $523 billones, una diferencia de $12 billones. Esta brecha se atendió en enero de ese año, cuando, tras el archivo de la Ley de Financiamiento en el Congreso, el Gobierno aplazó apropiaciones mediante el Decreto 0069 de 2025. Esa medida permitió que a lo largo del año se pudiera medir efectivamente la ejecución con ingresos y gastos igualados, como debe ser en un presupuesto.

En 2026, en cambio, no solo hubo una diferencia de ingresos aforados y gastos, sino que el tamaño de esta diferencia varió entre la aprobación del Congreso y su liquidación, situación que no ha sido atendida con el recorte o aplazamiento que corresponde. La incorporación de ingresos asociados a medidas tributarias posteriormente declaradas inexequibles añadió una complejidad excepcional al proceso presupuestal, hasta el punto de que hacer seguimiento al PGN exige reconstruir una secuencia de modificaciones y decisiones que no se han traducido en los ajustes necesarios para corregir el desbalance inicial. 

Así, a tres meses de finalizar la vigencia, el ajuste fiscal de 2026 continúa pendiente y su alcance no puede determinarse únicamente a partir de las cifras del presupuesto vigente. Desde el Observatorio Fiscal de la Javeriana insistimos en que unas cuentas claras y ajustes oportunos son fundamentales para garantizar la trazabilidad de los recursos públicos y facilitar el seguimiento de las decisiones presupuestales. En un contexto de presión sobre las finanzas públicas, incertidumbre económica y atención a emergencias por fenómenos naturales, no basta con anunciar metas de austeridad o modificar las cifras del presupuesto, es necesario que los cambios se reflejen de manera transparente, verificable y oportuna en los ingresos y gastos. La transparencia es indispensable para que el diálogo fiscal y presupuestal se base en información clara y certera.