El último presupuesto mostró que sí había margen para recortar el gasto de funcionamiento

Recortar el gasto público ha sido una tarea urgente y pendiente desde la pandemia. En medio de los ajustes fiscales que ha tenido que hacer el país, la inversión ha sido, con frecuencia, uno de los rubros más castigados, mientras otros componentes del gasto han mostrado una menor capacidad de ajuste. Durante los cuatro años del Gobierno anterior se insistió reiteradamente en las dificultades para contener el gasto público. Sin embargo, el último proyecto de Presupuesto General de la Nación presentado por su cartera económica marcó un cambio importante: planteó una reducción significativa del gasto y, a diferencia de episodios anteriores, buena parte del ajuste se concentró en funcionamiento. 

Aunque este proyecto ya no será discutido, pues el Gobierno entrante decidió devolverlo y deberá presentar una nueva propuesta el 31 de agosto, resulta útil analizar qué estaba detrás de esa reducción. En esta entrada examinamos en qué componentes del funcionamiento se concentraba el ajuste, qué tipos de gasto explicaban la caída y qué tan estructural era realmente ese recorte. Dado que una parte importante de esta discusión gira en torno a las inflexibilidades del gasto, conviene aclarar qué significa este concepto. Las inflexibilidades son aquellos gastos que el Gobierno no puede modificar o reducir libremente porque responden a obligaciones de carácter legal, constitucional o a compromisos contractuales previamente adquiridos. Estas obligaciones “amarran” una parte del presupuesto y, por tanto, limitan el margen de decisión del Gobierno para realizar ajustes discrecionales al gasto.

Estas inflexibilidades hacen parte de la estructura misma del presupuesto que se discute cada año en el Congreso. En este proceso, el Gobierno Nacional propone cómo se financiará y en qué se gastará el dinero público durante el año siguiente, mediante un proyecto de ley radicado ante el órgano legislativo, quien lo debe discutir y aprobar antes del 21 de octubre. En este marco, el 29 de julio de 2026, el entonces ministro de Hacienda, Germán Ávila, radicó el Proyecto de Ley de PGN 2027, con un gasto total propuesto de $575,7 billones.

Para el análisis, tomamos los ingresos aforados que son los ingresos que la Nación proyecta sin la necesidad de nuevas medidas tributarias y los gastos proyectados de los PGN desde 202, expresados a precios de 2026 para facilitar la comprensión en términos reales, es decir, ajustando las cifras para que puedan compararse sin que el aumento de los precios las distorsione. Así, en la Figura 1 se muestra que una distancia entre gastos e ingresos aforados reflejan la necesidad de una Ley de Financiamiento o Reforma Tributaria para complementar las necesidades de gasto, como ocurrió en diferentes ocasiones desde 2022. 

Cabe aclarar que el primer proyecto de presupuesto presentado formalmente por el Gobierno Petro fue el del PGN 2024, pues al asumir en 2022 tuvo que ejecutar el presupuesto vigente de ese año, y el proyecto del PGN 2023 ya había sido radicado por el Gobierno Duque. A partir de entonces, los proyectos de PGN estuvieron marcados por un crecimiento del gasto, que aumentó $88,3 billones entre 2023 y 2024, y, después de 2024, por una creciente brecha entre los gastos y los ingresos aforados.  

Dos proyectos de PGN han disminuido su gasto en términos reales con respecto al año anterior. El primero fue el de 2025, que fue presentado durante 2024, un año en el que ya se advertían dificultades en el recaudo. Al cierre de ese año, el recaudo efectivo estuvo más de 4 puntos del PIB por debajo de la meta prevista. Entonces, el PGN 2025 tuvo una reducción en un contexto en el que la realidad de los ingresos mostró que no había recursos suficientes para sostener un nivel de gasto tan alto.  Por su parte, el proyecto de PGN 2027 disminuyó el gasto total en términos reales por segunda vez en el periodo analizado, siendo la reducción más significativa del periodo con $14,7 billones menos que el proyecto presentado en 2026. 

Mientras que los proyectos de 2023 y 2024 presentaban ingresos aforados y gastos prácticamente equilibrados, la diferencia aumentó a $13,4 billones en 2025 y a $27,9 billones en 2026. Para 2027 la diferencia se aumentó hasta $30,2 billones, y aunque el gasto disminuyó, los ingresos aforados cayeron aún más, pasando de $562,5 billones en 2026 a $545,5 billones en 2027 (-$17,0 billones). En otras palabras, el proyecto PGN 2027 introdujo un cambio en la trayectoria del gasto, debido a que disminuyó, pero no cerró la brecha entre ingresos y gastos aforados, debido a que los gastos siguieron creciendo y los ingresos se redujeron frente a 2026. 

Así, la relevancia del ajuste estuvo en el gasto y no en una mejora de los ingresos. Esto resulta particularmente importante si se tiene en cuenta que, durante el Gobierno Petro, las inflexibilidades presupuestales fueron señaladas reiteradamente como una limitación para reducir el gasto de manera sustancial. Por ello, más allá de constatar que el gasto disminuyó, resulta necesario examinar en qué componentes y sectores se concentró esta reducción.

La Figura 2 permite observar la variación real de cada componente y el aporte de cada uno de estos cambios a la variación real del PGN total, expresado en puntos porcentuales. Para hacerlo, compara el PGN 2026 vigente (que es el presupuesto decretado por el Gobierno nacional junto los $8,7 billones adicionados mediante el Decreto 241 de 2026), con el proyecto de PGN 2027. Cabe señalar que el PGN 2026 aún está sujeto a un ajuste del gasto, dado que persiste una diferencia entre los ingresos aforados y los gastos autorizados, que deberá cerrarse mediante un aplazamiento antes del 31 de diciembre de 2026. Como el análisis utiliza la información vigente al 30 de junio, este ajuste aún no se refleja en las cifras; por ello, la comparación podría variar una vez se materialice el aplazamiento.

Sin el aplazamiento mencionado, la reducción se concentró principalmente en funcionamiento. Este componente pasó de $387,9 billones en el PGN 2026 a $367,7 billones en el proyecto de PGN 2027, una disminución de $20,2 billones (-5,2%) en términos reales. La inversión también se redujo en $4,9 billones (-5,2%), mientras que el gasto destinado al servicio de la deuda aumentó en $11,6 billones (10,9%). En conjunto, estos cambios explican la reducción de $13,5 billones del PGN total: funcionamiento aportó -3,46 puntos porcentuales (pp), inversión -0,83pp y el aumento de la deuda compensó parcialmente estas caídas con un aporte de 1,96pp, para una variación total de -2,29%.

La magnitud del ajuste resulta particularmente llamativo a la luz de las explicaciones que dio el propio Gobierno sobre las dificultades para reducir el gasto. En 2024, frente a las propuestas de algunos congresistas de optar por un recorte del gasto público en lugar de aumentar los ingresos, la respuesta de la cartera era que el gasto de funcionamiento era inflexible y que no era posible hacer recortes sin afectar obligaciones como la nómina estatal, el gasto en seguridad o el funcionamiento de la Rama Judicial. Dos años después, el proyecto de PGN 2027 permitió identificar dónde se plantearon ajustes dentro de ese margen de maniobra, y el gasto de funcionamiento se redujo en $20,2 billones reales frente al PGN 2026, sin el aplazamiento de gasto aún pendiente. 

Entonces, la cuestión no es si las inflexibilidades dejaron de existir, pues estas continúan presentes en el proyecto y algunas de las obligaciones más rígidas incluso aumentaron para el próximo año (como ocurre con el Sistema General de Participaciones - SGP), sino qué espacio de ajuste fue utilizado dentro de las posibilidades que ya ofrecía el presupuesto. Las siguientes figuras permiten examinarlo, primero desde una perspectiva sectorial y luego mediante la desagregación de los principales rubros que explican la reducción del gasto de funcionamiento.

La Figura 3 muestra los sectores con mayores variaciones reales, en términos porcentuales, entre el PGN vigente de 2026 y el proyecto de PGN 2027. Para evitar distorsiones por cambios administrativos, se excluyeron Inclusión Social y Reconciliación e Igualdad y Equidad, dado que este último se encuentra en liquidación y la mayoría de sus apropiaciones fueron trasladadas al primero. Con esta salvedad, se observa que los recortes fueron de mayor magnitud que los incrementos, y que una parte importante de estos ajustes se concentraron en funcionamiento.

Entre los sectores con mayores aumentos se encuentran TIC, cuyo presupuesto creció 15,5% en términos reales, seguido por Comercio, Industria y Turismo (4,2%), Defensa y Policía (4,0%), Justicia y del Derecho (2,6%) y Empleo Público (2,2%). Estos incrementos, sin embargo, fueron relativamente moderados frente a las reducciones observadas en otros sectores. Los mayores recortes corresponden a Presidencia, cuyo presupuesto disminuyó 72,2% en términos reales, principalmente debido a la reducción del presupuesto asignado a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD). Le siguen Minas y Energía (-46,9%), Deporte y Recreación (-42,7%), Información Estadística (-33,1%) y Agricultura y Desarrollo Rural (-31,9%).

En varios de los sectores con mayores recortes, la disminución se concentró en funcionamiento. En Presidencia, por ejemplo, este componente pasó de $9,8 a $2,5 billones (-$7,3 billones), mientras que en Minas y Energía disminuyó de $3,4 a $1,6 billones (-$1,9 billones). En contraste, los sectores que recibieron mayores asignaciones no necesariamente presentaron incrementos de igual magnitud en dicho componente, sino que experimentaron un aumento en inversión. Por ejemplo, el mayor aumento real de funcionamiento en estos sectores se dio en Defensa y Policía, donde el aumento fue de $0,3 billones, mientras que, en paralelo, este mismo sector recibió $2,5 billones más para inversión.  

Observar los sectores no permite determinar por sí solo qué tipo de gastos fueron efectivamente recortados. Dado que dentro de funcionamiento coexisten rubros con distintos grados de flexibilidad, es necesario desagregar un nivel más y examinar qué partidas explican los $20,2 billones de reducción. La Figura 4 permite observar con detalle el componente de funcionamiento. 

El mayor recorte corresponde a las transferencias, que pasaron de $290,1 billones en 2026 a $277,2 billones en 2027, una reducción real de $12,8 billones (-4,4%), que aporta -3,3pp a la variación total de la apropiación (-5,2%). No obstante, este rubro presenta comportamientos muy distintos entre sus componentes: mientras las transferencias destinadas al SGP aumentaron $2,5 billones, y las pensiones y asignaciones de retiro lo hicieron en $1,3 billones, el resto de las transferencias se redujeron en $16,8 billones. 

El segundo ajuste más importante corresponde a la adquisición de bienes y servicios, que pasó de $22,0 a $17,9 billones, una reducción real de $4,1 billones (-18,7%) con un aporte de -1,1pp a la variación total del componente. Los gastos de personal, por su parte, disminuyeron $3,1 billones (-4,3%) y aportan -0,8pp. Aunque ambos ajustes son relevantes, los datos muestran que la reducción de funcionamiento no se debió a una disminución de la nómina estatal, sino a los recortes en transferencias y bienes y servicios. 

En conjunto, después de cuatro años en los que el Gobierno Petro señaló las dificultades existentes para reducir el gasto, el proyecto presentado sí propone una disminución real de este rubro de $13,5 billones frente al PGN 2026 vigente. El análisis muestra que este ajuste no fue generalizado ni recayó de manera uniforme sobre todos los componentes. Una parte importante se concentró en otras transferencias, mientras que obligaciones como el SGP y las pensiones continuaron aumentando. No obstante, esta comparación parte del PGN 2026 vigente a la fecha de corte y aún está pendiente el aplazamiento de gasto requerido para cerrar la diferencia entre ingresos y gastos autorizados, por lo que la magnitud del ajuste podría variar una vez este se materialice. 

Por ello, el principal hallazgo no es que las inflexibilidades hayan desaparecido, sino que el proyecto mostró que era posible realizar ajustes dentro de un presupuesto que el propio Gobierno había caracterizado como altamente rígido. La magnitud y sostenibilidad de ese cambio, sin embargo, dependen de si los recortes corresponden a reducciones estructurales.

Desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana insistimos en que el nuevo Gobierno deberá dar prioridad al ajuste del gasto público como parte de una estrategia para recuperar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Como hemos mostrado en distintos análisis, el gasto ha crecido de manera sostenida desde la pandemia y, en el contexto fiscal actual, contenerlo será tan importante como fortalecer los ingresos. Aunque este proyecto de presupuesto ya no continuará su trámite en el Congreso, deja una señal y es que sí es posible plantear reducciones importantes en funcionamiento sin trasladar nuevamente la mayor parte del ajuste a la inversión. Este será uno de los puntos que deberá revisarse con especial atención cuando el nuevo Gobierno presente su proyecto de Presupuesto General de la Nación el próximo 31 de agosto.

La discusión será aún más importante después del terremoto del 10 de agosto, pues las necesidades de reconstrucción y reactivación económica aumentarán las presiones sobre el presupuesto. En este escenario, el reto será reasignar y priorizar el gasto de manera responsable, protegiendo la inversión necesaria para la recuperación sin perder de vista la urgencia de avanzar hacia unas finanzas públicas más sostenibles. Para quienes quieran consultar con mayor detalle las cifras utilizadas en este análisis, el Observatorio Fiscal dispone de una base de datos del proyecto de PGN 2027, en la que las apropiaciones se encuentran organizadas y desagregadas por sector y entidad.