Así van los cambios al Presupuesto General del próximo año

El proyecto de ley que consagra el Presupuesto General de la Nación para 2022 sigue avanzando en su trámite legislativo. A pesar de ser la iniciativa de carácter económico más importante del año, su debate –tanto en el Congreso como en medios de comunicación– ha sido relativamente discreto, y ha pasado desapercibido para una parte de la opinión pública.


¿En qué va el asunto? Las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes, que ya le habían dado su visto bueno al monto del presupuesto (el cual ascenderá a 350,4 billones –es decir, millones de millones– de pesos), aprobaron la iniciativa en primer debate.


Dos elementos concentraron la atención de la opinión pública en esta primera discusión del proyecto de ley: la habilitación del ‘traslado exprés’ de fondos privados a Colpensiones para quienes estén a menos de diez años de su jubilación, y la propuesta de modificar la Ley de Garantías en vísperas de que se inicien las campañas electorales.


La primera propuesta tuvo el apoyo de la mayoría de los congresistas, y consiste en eliminar la prohibición para que mujeres mayores de 47 años y hombres mayores de 52 se pasen de un fondo privado de pensiones al régimen público. La idea sigue generando opiniones encontradas y, dada su trascendencia, convendría que el Gobierno nacional compartiera con la ciudadanía cifras sobre el impacto fiscal asociado a Colpensiones y la forma en la que la actividad de los fondos privados de pensiones impacta el gasto social en el país. También conviene preguntarse si este proyecto es el espacio correcto para impulsar esta modificación, pues sus impactos irían mucho más allá de la vigencia 2022.


Menos entusiasmo generó la modificación a la Ley de Garantías. La idea del Gobierno nacional era levantar la restricción que dicha ley –la 996 de 2005– les impone a gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de las entidades públicas para “celebrar convenios administrativos e interadministrativos para la ejecución de recursos públicos” en los seis meses previos a las elecciones.


La Ley de Garantías– se aprobó como consecuencia de la introducción, en 2004, de la figura de la reelección presidencial inmediata. Esta figura fue eliminada de la Constitución en 2015. En cualquier caso, la idea no fue bien recibida en círculos distintos al del partido de gobierno y ya se barajan ideas alternativas.


En cualquier caso, esta idea no estaba bien enfocada desde un principio. La Ley de Garantías es una ley estatutaria, es decir, desarrolla lo dispuesto en la Constitución. Esto implica que cualquier iniciativa para su modificación –o derogación– tendría que presentarse por las comisiones primeras (que tanto en Senado como en Cámara se ocupan de los asuntos constitucionales) y no de las terceras, que –junto con las cuartas– tienen a su cargo los temas económicos.


Pero volvamos al Presupuesto General. Mucho se habló sobre estos dos artículos. ¿Y los otros 124? Vamos a ello, pues hay puntos clave para resaltar y algunas preguntas que conviene plantear.


Queremos contarles cómo viene cambiando la estructura del Presupuesto General de la Nación para el próximo año. Ya sabemos que su valor total es de 350,4 billones de pesos. Así las cosas, los cambios se hacen en función de cambiar cuánto reciben determinados sectores o entidades, y de cuánto se asigna para inversión, funcionamiento y servicio de la deuda. Para hacer ese análisis estamos comparando el proyecto de presupuesto radicado inicialmente por el Gobierno con la versión aprobada por las comisiones económicas del Congreso en el primer debate de la iniciativa.


Dicho esto, recordemos que el Presupuesto General de la Nación se soporta en tres pilares: ingresos, gastos y las disposiciones que facilitan el cumplimiento del gasto.


El principal cambio para destacar tiene que ver con el presupuesto de ingresos, pues a este se incorporaron los recursos esperados de la nueva reforma tributaria. Asegurada ya la obtención de los cerca de 15,2 billones de pesos que ingresarán a las arcas del Estado colombiano, ya se cuenta con los 350,4 billones del Presupuesto General. Las cuentas para el próximo año están, pues, financiadas.


Vayamos ahora al gasto, donde hubo cambios importantes. Como lo muestra el siguiente cuadro, se disminuyó el nivel de deuda para aumentar el de inversión.

Fuente: Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2022 y texto aprobado por las comisiones económicas. Elaboración propia.

¿Cómo se reflejan esos cambios en los gastos a nivel de sectores y entidades? Comencemos con los sectores: 27 tuvieron aumento de ingresos, cinco conservaron su asignación y tres disminuyeron. Los principales aumentos de asignación y todas las disminuciones se observan a continuación:

Fuente: Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2022 y texto aprobado por las comisiones económicas. Elaboración propia.

El caso del sector Hacienda resulta llamativo. A diferencia de lo que ocurrió el año pasado durante la aprobación del presupuesto 2021, cuando dicho sector fue bajando su asignación para pasarla a otros, en esta ocasión la disminución se produjo en el servicio de la deuda (como detallamos antes). Y el sector Hacienda aumentó su asignación en más de 460.000 millones de pesos. Será interesante observar si esa asignación vuelve a cambiar en los debates del proyecto en las plenarias de Senado y Cámara.


Miremos ahora el tema a nivel de entidades. 60 de ellas tuvieron aumento de ingresos y seis los disminuyeron. Las restantes 95 permanecieron igual que en el proyecto de ley presentado por el Gobierno. Los principales cambios se observan a continuación:

Fuente: Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2022 y texto aprobado por las comisiones económicas. Elaboración propia.

Estas variaciones también las hemos desarrollado en una serie de infografías que pueden consultarse en nuestras redes sociales.


¿Y los programas? Sabemos cómo está variando la asignación para los sectores y las entidades, pero, ¿qué iniciativas se sacrificaron? ¿Cuàles recibirán más o menos dinero en el próximo año? No se sabe.


Esto da pie para señalar serios problemas en materia de transparencia y acceso a la información por parte de la ciudadanía durante el trámite del Presupuesto General de la Nación. Por ejemplo, las variaciones que hemos descrito no se vienen presentando en formato Excel. Esto implica que los valores hay que pasarlos a mano –casilla por casilla– para luego comparar y determinar las variaciones. ¿Debería el Presupuesto General de la Nación analizarse a punta de ‘ojímetro’?


Pero, más allá de esto, resulta problemático que, al analizar las ponencias presentadas para el debate en las comisiones económicas, no es posible encontrar el porqué de todos los cambios que se hicieron en las asignaciones. Los principales están señalados, pero para conocerlos todos, no basta con la ponencia.


Si un ciudadano quisiera saber por qué con su plata –y la de toda la ciudadanía– se aumentará el gasto en determinada entidad o se le reducirá a otra, tendría que consultar la ponencia, acceder a todas las proposiciones del debate, luego mirar si estas tuvieron visto bueno del Ministerio de Hacienda, y luego comparar cuáles se aprobaron y cuáles no. Aun así, eso no bastaría. Habría que pedir la información restante mediante derechos de petición dirigidos al ministerio.


En pocos días tendrán lugar los debates finales del proyecto de presupuesto, esta vez en las plenarias del Senado y la Cámara. Resulta altamente improbable que se solucionen los elementos que hemos señalado.


Ustedes mismos pueden analizar las variaciones y hacer seguimiento a los principales cambios que se han producido a medida que avanza el trámite del Presupuesto General de la Nación para el próximo año. En este enlace podrán encontrar el archivo que elaboramos. Se encuentra en formato Excel, con el fin de facilitar el estudio en software especializado.


Por lo pronto, a mano y con ‘ojímetro’, seguiremos haciendo seguimiento al tema.