El apoyo del Congreso al Gobierno Petro se redujo a medida que aumentó la incertidumbre fiscal
- Observatorio Fiscal
- 14 may
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Durante el gobierno Petro, distintos pronunciamientos públicos del presidente y de miembros del Gobierno han señalado que varias de sus propuestas fiscales enfrentaron bloqueos políticos en el Congreso. Sin embargo, al observar la evolución de las votaciones legislativas sobre las principales iniciativas fiscales del período se evidencia que el respaldo parlamentario a estas propuestas se redujo gradualmente a lo largo del tiempo. Esa disminución coincidió con un período de mayores tensiones sobre las finanzas públicas y con crecientes cuestionamientos sobre la sostenibilidad fiscal.
Desde una perspectiva de economía política, este cambio resulta relevante porque la capacidad de un gobierno para construir y sostener coaliciones legislativas depende no solo de factores ideológicos o partidistas, sino también de la credibilidad de sus supuestos fiscales y de las restricciones presupuestales percibidas por los actores políticos. Cuando aumentan las dudas sobre la sostenibilidad de las cuentas públicas, los costos políticos y fiscales de apoyar nuevas expansiones de gasto o nuevos ingresos tributarios también cambian para los congresistas.
Este blog presenta un análisis de las votaciones del Congreso de la República sobre los siete principales proyectos fiscales impulsados por el gobierno Petro entre 2022 y 2025. (Las iniciativas analizadas corresponden a la reforma tributaria aprobada mediante la Ley 2277 de 2022; los proyectos de Ley de Presupuesto General de la Nación para las vigencias 2023, 2024, 2025 y 2026; y los proyectos de Ley de Financiamiento presentados para 2025 y 2026) La fuente primaria son las gacetas del Congreso, que registran las votaciones nominales por congresista en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara (competentes en asuntos económicos y presupuestales) y las plenarias de ambas corporaciones. A partir de estas votaciones se construyó una serie que permite observar cómo evolucionó el respaldo parlamentario a las principales iniciativas fiscales del gobierno.
Antes de presentar los resultados, es importante entender cómo funciona el trámite legislativo de los proyectos presupuestales y tributarios en Colombia. Estas iniciativas deben surtir primero un debate en las comisiones económicas del Congreso antes de pasar a las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes. Las comisiones económicas son instancias más técnicas y sus integrantes tienen mayor especialización en temas fiscales, presupuestales y tributarios, y suelen revisar con mayor detalle los supuestos macroeconómicos y financieros que sustentan las propuestas del Gobierno. Las plenarias, quienes debaten luego de las comisiones, son escenarios más amplios y políticos, donde participan todos los congresistas de cada corporación.
También es importante considerar las reglas de decisión legislativa del Congreso colombiano. La mayoría de los proyectos fiscales analizados (incluidos presupuestos y leyes de financiamiento) requieren, más votos favorables que negativos entre los congresistas presentes al momento de la votación, siempre que exista el quórum deliberatorio y decisorio exigido por la Constitución y la ley. Esto implica que un proyecto puede ser aprobado incluso en escenarios con niveles altos de abstención o no participación, siempre que los votos afirmativos superen a los negativos entre quienes efectivamente votan.
Para efectos de este análisis, la categoría de abstención agrupa tanto a los congresistas que se abstuvieron de votar como a aquellos que no participaron en la votación por ausencia, retiro del recinto u otras razones registradas en las gacetas del Congreso. Este diseño institucional es importante para interpretar los resultados. Las plenarias reflejan de manera más amplia las dinámicas políticas generales del Congreso, mientras que las comisiones económicas permiten observar con mayor detalle el comportamiento de las instancias especializadas en asuntos fiscales y presupuestales. En términos de economía política, esto resulta particularmente útil porque permite distinguir entre cambios en las coaliciones políticas generales y variaciones en el comportamiento de los espacios donde las restricciones fiscales son evaluadas con mayor detalle técnico.
La lectura proyecto a proyecto de la Figura 1 permite identificar puntualmente la evolución del respaldo que el legislativo les mostró a las iniciativas presentadas por el ejecutivo, donde se observa que el Gobierno mantuvo niveles importantes de respaldo legislativo durante buena parte del período analizado. La reforma tributaria aprobada en 2022 obtuvo mayorías amplias tanto en comisiones como en plenarias con apoyos superiores al 60% en ambas instancias, donde en las comisiones económicas no se registraron votos negativos. Esto es relevante porque las reformas tributarias suelen enfrentar altos costos políticos y niveles importantes de resistencia legislativa. En ese momento, el Congreso respaldó la estrategia fiscal planteada por el nuevo Gobierno y acompañó las expectativas de aumento del recaudo presentadas al inicio de la administración.
El respaldo también se mantuvo durante la aprobación de los PGN de 2023 y 2024. En el caso del PGN 2024, el apoyo alcanzó 78,7% en las comisiones económicas y 55,6% en las plenarias. Aunque comenzaron a observarse mayores niveles de abstención y no participación (que en plenarias llegaron a 34,9%) el Gobierno todavía conservaba capacidad para articular coaliciones legislativas y asegurar la aprobación de sus principales proyectos fiscales.
El cambio más importante se produjo durante la discusión del PGN 2025. En las comisiones económicas, el apoyo cayó a 6,3%, mientras que el voto negativo alcanzó 71,9%. Para ese momento ya eran visibles varios elementos de presión sobre las finanzas públicas como menores ingresos frente a las metas oficiales de recaudo, desaceleración económica, mayores presiones sobre el gasto y crecientes debates sobre la sostenibilidad de la senda fiscal. A esto se sumó la discusión alrededor del cumplimiento de la Regla Fiscal en 2024, particularmente por el tratamiento de una parte importante de la caída del recaudo como Transacciones de Única Vez (TUV), lo que generó mayores cuestionamientos sobre la consistencia de las proyecciones fiscales oficiales.
La diferencia entre plenarias y comisiones resulta particularmente relevante. Aunque el respaldo cayó en ambas instancias, la reducción fue más pronunciada en las comisiones económicas, precisamente los espacios del Congreso con mayor especialización en asuntos fiscales y presupuestales. En ese contexto, una iniciativa fiscal central del Gobierno dejó de consolidar respaldo mayoritario en las instancias técnicas del Congreso. El proyecto finalmente no fue aprobado por el Legislativo y el presupuesto terminó siendo expedido por decreto presidencial.
La reducción del respaldo también se reflejó en la Ley de Financiamiento presentada para 2025, que obtuvo únicamente 36,2% de votos favorables en las comisiones económicas y no logró consolidar las mayorías necesarias en el Congreso. A partir de ese momento, las principales iniciativas fiscales del Gobierno enfrentaron mayores dificultades para avanzar legislativamente.
En 2025, el Gobierno activó la cláusula de escape de la Regla Fiscal ante el elevado nivel del déficit fiscal y las dificultades para retornar en el corto plazo a la senda prevista por el marco fiscal. En ese escenario se presentó el PGN 2026, nuevamente acompañado de una propuesta de Ley de Financiamiento para respaldar parte del plan de gasto. Aunque el presupuesto fue aprobado por el Congreso, el apoyo legislativo fue menor al observado en los primeros años del gobierno: 39,4% de aprobación frente a 12,8% de rechazo y 47,9% de abstención o no participación. Posteriormente, la Ley de Financiamiento 2026 registró 26,7% de apoyo y 60% de votos negativos.
Aunque el presupuesto para 2026 fue aprobado, el apoyo legislativo, aunque elevado en comisiones con una aprobación del 71,3%, fruto de una negociación del recorte de 10 billones sobre la ley de financiamiento, en plenarias su apoyo fue menor al observado en los primeros años del gobierno: 42.0% de aprobación frente a 16.3% de rechazo y 41.7% de abstención o no participación. Posteriormente, la Ley de Financiamiento 2026 registró 26,7% de apoyo y 60% de votos negativos.
En conjunto, los resultados muestran que la reducción del respaldo parlamentario a las iniciativas fiscales del Gobierno no ocurrió de forma repentina ni puede explicarse únicamente por factores ideológicos o partidistas. Por el contrario, los cambios en el comportamiento legislativo ocurrieron en paralelo con un período de mayores tensiones sobre las finanzas públicas, menores resultados de recaudo frente a las metas oficiales, mayores presiones sobre el gasto público y debates crecientes sobre la sostenibilidad de la senda fiscal.
Los patrones de votación observados son consistentes con un escenario en el que las preocupaciones sobre sostenibilidad fiscal comenzaron a adquirir un peso creciente dentro del Congreso, especialmente en las comisiones económicas encargadas del análisis técnico de las iniciativas presupuestales y tributarias. Esto no implica que las dinámicas políticas hayan desaparecido del proceso legislativo, pero sí sugiere que la discusión sobre la sostenibilidad de las cuentas públicas ganó relevancia en la capacidad del Gobierno para asegurar apoyos parlamentarios.
Desde una perspectiva de economía política, los datos de las votaciones del Congreso no respaldan la narrativa de que las reformas fiscales del gobierno Petro se cayeron principalmente por razones políticas. El caso colombiano ilustra cómo las coaliciones legislativas alrededor de las políticas fiscales son sensibles a cambios en la percepción de sostenibilidad de las finanzas públicas. Cuando las expectativas de recaudo se deterioran, aumentan las necesidades de financiamiento y se reduce el margen fiscal disponible, los incentivos de los actores legislativos también cambian. En ese contexto, sostener mayorías para aprobar presupuestos expansivos o nuevas reformas tributarias se vuelve progresivamente más costoso en términos políticos e institucionales.
El resultado deja una lección institucional más amplia. La sostenibilidad de las reformas fiscales no depende únicamente de la capacidad política para construir mayorías, sino también de la credibilidad de los supuestos macroeconómicos, las proyecciones de recaudo y la consistencia macro fiscal. En contextos de creciente presión sobre las finanzas públicas, la confianza en las cifras fiscales se convierte en un elemento central para la viabilidad legislativa de las propuestas económicas del Gobierno.
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