El Gobierno Nacional ha sido consecuente en presentar una propuesta de reforma pensional tal como se discutió en la campaña presidencial. Se pretende dar un vuelco a todo el sistema de protección a la vejez fundado sobre las bases de hacer justicia social con la población adulta mayor de nuestro país. Mientras la debatida Ley 100 de 1993 reposaba bajo una expectativa de madurez durante la década de los 40 de este siglo, ya nos hemos anticipado a reformar el sistema. Esto por las constantes frustraciones producto del desempeño de los trabajadores durante su trayectoria laboral y los resultantes beneficios otorgados por los actuales regímenes de prima media y de ahorro individual. Muy pocos trabajadores alcanzan los requisitos para obtener el derecho a una pensión.
No existe una regla general para tener un sistema de protección a la vejez perfecto. Dado que las iniciativas fuertes en materia pensional se han originado desde el Ministerio de Hacienda, la prioridad histórica ha sido la sostenibilidad financiera de los regímenes pensionales, al costo de brindar una baja cobertura. Lo contrario hubiera conllevado a una alta cobertura, pero a un costo fiscal significativo. Se propone ahora una transición a un sistema de pilares en el que los beneficios del sistema se van acumulando a medida que se cumplen los requisitos. Un primer pilar solidario para quienes no consiguen una pensión, un segundo pilar contributivo de reparto (o prima media) y un tercer pilar obligatorio y/o voluntario de cuentas individuales administrado por los fondos privados.
A continuación se exponen cinco temas que darán mucho de qué debatir cuando se aborde su definición:
Tasas de reemplazo
Si bien se ha especificado que en un sistema de pilares los cotizantes hasta de cuatro salarios mínimos estarán a cargo de un régimen de reparto administrado por Colpensiones, no se ha especificado cuáles serán los parámetros de retiro, en especial de las tasas de reemplazo. Cotizar por toda una vida por dos, tres o cuatro salarios mínimos no se traduce automáticamente en pensiones de la misma magnitud. En especial, en un contexto donde los salarios y las pensiones están convergiendo a un salario mínimo, en cuyo caso las tasas de remplazo son de un 100%.
El stock de ahorro en los fondos privados de pensión
No es claro qué va a suceder con el stock de ahorro actual que los trabajadores han depositado en los fondos privados. Históricamente el Gobierno nacional ha tomado de un plumazo una cuarta parte de ellos -vía deuda pública- a unas tasas de rendimiento establecidas, muchas veces, por el mercado de deuda pública. Tomar el stock de ahorro actual para financiar otro tipo de gasto, tal como se plantea en un primer pilar solidario, conlleva a obligaciones a cargo de la Nación que pueden superar significativamente las tasas de deuda pública de mercado.
Los efectos de una reducción drástica de los ahorros en los mercados de capitales
Los defensores de los fondo privados de pensión suelen alegar que el ahorro que administran tiene efectos milagrosos sobre el crecimiento y el bienestar del país. Existen dos supuestos en esta dinámica. El primero es que Colombia no es una economía cerrada en el flujo de capitales. Por ejemplo, los tenedores extranjeros de bonos del Gobierno comprenden una proporción importante en el mercado de deuda pública. Segundo, el ahorro pensional es un ahorro forzoso sobre los ingresos laborales de todos los colombianos que no necesariamente obedecen a una dinámica de mercado, no es seguro qué proporción del salario los trabajadores ahorrarían si no estuviesen obligados a hacerlo en un largo plazo a las tasas de retorno conocidas. Además, no existe una cifra clara de cuál es el aporte del ahorro pensional a los fundamentales de la economía colombiana y, por lo tanto, es imposible anticipar los efectos de una reducción de este ahorro sobre el crecimiento y el bienestar del país.
Pilar solidario sostenible
El sistema pensional colombiano no se encuentra en un espiral de insostenibilidad fiscal. Esto en respuesta a reformas que se han llevado a cabo después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y que han hecho mucho más complicado que una persona obtenga una pensión tal como está legalmente definida. Por lo tanto, el pilar solidario, que promete medio salario mínimo a toda persona que no haya alcanzado una pensión, va a recibir presiones mucho más fuertes dentro de 20 o 30 años cuando los pensionados actuales que lograron su derecho con normas más flexibles aceleren la terminación de su pensión. La insostenibilidad fiscal en el planteamiento de un sistema de pilares no está sobre los cuatro salarios mínimos de un pilar de reparto administrado por Colpensiones, sino por un pilar solidario sobre el que recaerá la mayoría de las obligaciones.
La transición
La expectativa legítima es uno de los elementos fundamentales de un cambio a nivel pensional. No se le puede decir a alguien que va a cumplir próximamente la edad de retiro que las reglas cambiaron y se debe someter a las nuevas, en un abrir y cerrar de ojos. El asunto es que la misma ley define qué es lo justo. La Ley 100 decidió legitimar la expectativa de los afiliados por edad y densidad de cotización. En ese entonces se definió que mujeres y hombres con edades superiores a los 35 y 40 años, respectivamente, o con 15 años de cotización al 1 de abril de 1994 le aplicaban las reglas anteriores. Se esperaba que debían transcurrir 20 años antes que el primer colombiano se viese afectado por todo el articulado integral de la Ley 100. No obstante, el acto legislativo 01 de 2005 eliminó el régimen de transición, generando todo tipo de litigiosidad en contra del Estado y particulares. Con la propuesta de reforma pensional el Gobierno deberá definir un régimen de transición que legitime la expectativa de los afiliados. El asunto es que no existe una regla para definirlo, será la misma nueva Ley la que contenga las nuevas disposiciones en esta materia.
Bonus: se ha propuesto un pilar solidario universal.
Sin embargo, queda aún pendiente por definir si en la transición su cobertura estará focalizada por medio de herramientas como el Sisbén u otra medida de bienestar. Esto podría mitigar los efectos fiscales a corto plazo de un eventual pilar solidario que promete pagar.
***Juan Miguel Villa es economista y máster en economía de la Pontificia Universidad Javeriana. Es también PhD en Políticas de Desarrollo del Global Development Institute de la Universidad de Manchester. Ha ejercido cargos como consultor y especialista en diversas organizaciones multilaterales para América Latina, África y el Sureste Asiático en las áreas de protección social y desarrollo económico. Fue presidente de Colpensiones. Se ha desempeñado en diversos cargos en el sector público colombiano, y posee experiencia académica como investigador en áreas de asistencia social, mercados laborales, seguridad social y como desarrollador de software econométrico.