El Gobierno nacional radicó en el Congreso de la República el nuevo proyecto de reforma tributaria, con el que espera incrementar los ingresos fiscales en 0,2% del PIB en 2022 y en 1,2% del PIB a partir de 2023, equivalentes a $15 billones, con el objetivo de dar continuidad a programas sociales creados y fortalecidos durante la emergencia causada por la pandemia. Por esta razón, y acudiendo también a la creatividad en el lenguaje, la iniciativa no se presentó a la ciudadanía como una reforma fiscal, sino como un proyecto de “Inversión social”. Esta nueva reforma cuenta con tres fuentes permanentes obtenidas:renta a las empresas ($10,6 billones), control de la evasión ($2,7 billones) y austeridad estatal ($1,9 billones).
El país necesita una reforma tributaria que siga nuestros principios constitucionales de equidad, progresividad y eficacia. Necesitamos una reforma que le cobre más impuestos a quienes tienen más ingresos, iguale las cargas tributarias a quienes ganen lo mismo o a las empresas que realicen una misma actividad, y que desincentive la evasión. Actualmente, el Estatuto Tributario del país es muy complejo y está lleno de regímenes especiales que son un gran obstáculo para que el sistema tributario cumpla con sus principios constitucionales. Por ello, se necesita más que nunca diseñar un proceso sistematizado para la aprobación y evaluación de cada beneficio tributario que se contemple introducir en el Estatuto Tributario, al igual que para los beneficios que están vigentes.
Colombia necesita una reforma tributaria. La cuestión, entonces, es cuál.
Llámese como se llame, la iniciativa propone modificaciones al sistema tributario. En este sentido, la importancia de financiar iniciativas valiosas e importantes para impedir la profundización de la pobreza y el desempleo en el país no debe impedir un análisis riguroso de los cambios que se planteen ni un ejercicio colaborativo en el que la academia juegue un papel relevante en la producción de propuestas.
Esperando contribuir al debate informado y al diseño de medidas que garanticen la progresividad del sistema tributario colombiano en el contexto de la nueva reforma tributaria, consideramos importante hacer algunas consideraciones respecto a dos temas relevantes en la conversación tributaria en nuestro país y que deben tenerse en cuenta por estos días.
Beneficios tributarios
Un primer asunto crucial que no se puede ignorar son los beneficios tributarios. Como se recordará, las gabelas concedidas por la reforma tributaria de 2018 (tramitada de nuevo al año siguiente debido a vicios de trámite) terminaron abriendo un boquete de $9 billones de pesos en las finanzas públicas. En la propuesta de “Ley de Solidaridad Sostenible” se proponían eliminar la mayoría de exenciones y en la propuesta de “Inversión Social” vigente, sólo se elimina el aumento del descuento del ICA del 100% en la renta, quedando en 50%, y se extienden algunos beneficios aprobados en la “Ley de Turismo”.
La academia y diversas personas expertas en temas fiscales se han opuesto a estas medidas tributarias pues no es claro que los supuestos utilizados en los modelos de expectativa de recaudo o crecimiento económico a partir de las exenciones que se introducen, se puedan materializar en la vida real. Adicionalmente, la opacidad en el proceso de aprobación de beneficios por cuenta de la presión de grupos de interés ha hecho que en el país se aprueben exenciones sin sustento técnico. Es decir, que se aprueben beneficios sin estimaciones rigurosas acerca de cuánto aumentaría el crecimiento económico, la inversión o el empleo por cuenta de ello. Tampoco se han evaluado los beneficios aprobados para saber si están cumpliendo su objetivo. La exención de IVA para las cirugías plásticas es un ejemplo de esto.
¿Qué se puede hacer? Algunos miembros de la Red de Trabajo Fiscal hemos realizado propuestas que contribuyan a este horizonte.
Inicialmente, con los beneficios vigentes planteamos estimar a cuánto asciende cada exención tributaria y cada régimen especial, de modo que se pueda hacer un ejercicio de costos y beneficios, con el fin de saber si deben mantenerse. Este ejercicio es muy importante, pues, cuando una exención se aprueba en Colombia, queda casi escrita en piedra en el Estatuto Tributario. Ahora bien, para la introducción de beneficios futuros, creemos que debería pasar por un test de proporcionalidad con base en proyecciones concretas y basadas en datos. Este proceso se haría de la siguiente manera: Al momento de proponerse un beneficio tributario, este se considerará en principio como un privilegio tributario - es decir, que solo beneficia a un grupo de personas o empresas que tienen de por sí mayor poder económico y/o político. Ahora, una vez aplicado el test clásico de proporcionalidad propuesto, y corroborado que se cumplan con los elementos de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto, entonces se puede considerar como un beneficio tributario legítimo y puede introducirse en el Estatuto Tributario. Evidentemente en este test entra la estimación de costos, pero también si sus objetivos son legítimos y socialmente deseables, respaldados por evidencia. En segundo lugar, proponemos que estos beneficios que se aprueben pasando el test de proporcionalidad deban estar sujetos a una evaluación periódica que permita determinar si resultaron efectivos en la consecución de los objetivos planteados, o si es mejor eliminarlos, al comparar los beneficios sociales obtenidos y el costo de oportunidad del recaudo. La idea, entonces, es hacer un test de proporcionalidad –ex ante– que se apruebe un beneficio, y hacer evaluaciones periódicas para determinar si van funcionando a través del tiempo.
No se trata de bloquear la existencia de beneficios tributarios. Se trata, más bien, de aprobar y mantener vigentes los que realmente contribuyan a los objetivos del sistema tributario en materia de recaudo y progresividad, o a otros objetivos sociales legítimos.
¿Quién llevaría a cabo estas evaluaciones? Aquí hablamos del segundo tema: esto sería llevado a cabo por la Oficina Técnica de Asistencia Presupuestal (OATP) del Congreso.
Esta oficina, aunque fue creada mediante la Ley 1985 de 2019, todavía tiene pendiente su puesta en marcha. Curiosamente en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se establece que esta oficina debe hacer parte del debate del Presupuesto General de la Nación el Congreso de la República; sin embargo,la oficina no ha sido constituida por lo que en el Presupuesto vigente no se tuvieron en cuenta sus consideraciones y parece ser que el próximo presupuesto también va a aprobarse sin seguir la directriz establecida en la Ley.
Garantizar el arranque de la OATP debe ser una de las prioridades de la nueva reforma tributaria. Que atraiga el mejor capital técnico y humano. Que sea lo que necesita el Congreso: una instancia técnica, independiente, con una dirección escogida por concurso. Que esté lejos de convertirse en un botín burocrático. Además, tener esta oficina puede equilibrar capacidades técnicas entre el ejecutivo y legislativo en temas fiscales, como se observa en Estados Unidos con la “Congressional Budget Office”.
Pero los beneficios tributarios no son el único tema que merece atención…
Sabemos, sin embargo, que los puntos discutidos hasta aquí son solo dos temas de muchos otros que se deben pensar para elevar el recaudo de forma progresiva, asegurar la equidad horizontal del sistema y la eficiencia de este. Por esto, durante los últimos seis meses, los miembros de la Red de Trabajo Fiscal han presentado dos propuestas de reforma tributaria.
La primera propuesta, planteada en diciembre pasado, incluyó un compendio de medidas centradas en los beneficios tributarios; la transparencia fiscal; la creación de impuestos saludables y verdes; fiscalidad internacional; impuestos a la economía digital; aumento de tarifas del impuesto predial y cambios en el catastro multipropósito; y fortalecimiento de la cultura tributaria, entre otras.
Por su parte, la segunda propuesta fue presentada el pasado 23 de mayo que, además de la propuesta, contenía un articulado y una microsimulación para replicar las estimaciones de recaudo planteadas. Esta propone la reducción del impuesto de renta de las empresas pequeñas y medianas (menos de 500 millones al año en utilidades) del 30% al 24%, y la eliminación de beneficios tributarios a empresas, así como un aumento de los impuestos que pagan el 1%, 0,1%, 0,01% y 0,001% de los colombianos de más altos ingresos. Con las medidas planteadas en esta propuesta se recaudaría alrededor de 20 billones de pesos.
El objetivo de combatir la desigualdad y la pobreza, aumentando el recaudo para garantizar la continuidad de los programas sociales–, no riñe con el diseño de un sistema tributario eficiente, moderno y progresivo; que contribuya a garantizar los derechos humanos de su población. Hay formas de lograrlo y creemos que las propuestas señaladas en este texto pueden contribuir a ello.
La discusión legislativa del nuevo proyecto de reforma tributaria plantea entonces un escenario ideal para avanzar hacia el cumplimiento de nuestro contrato social. Sistematizar el proceso de aprobación y evaluación de beneficios tributarios es un asunto crucial, al igual que poder contar con una oficina técnica presupuestal que preste su asesoría al Congreso. Ahora bien, el primer paso es dejar de diseñar y discutir la política tributaria a puerta cerrada. Al fin y al cabo, se trata de un asunto que nos incumbe a todos los colombianos y colombianas.
* Alejandro Rodriguez es investigador de DeJusticia. Economista y magíster en economía aplicada con profundización en políticas públicas de la Universidad de los Andes. Cuenta, además, con una opción en ciencia política en la misma universidad. A lo largo de su carrera profesional se ha desempeñado como investigador en organizaciones como Fedesarrollo y E-valuar en proyectos relacionados con los impactos socioeconómicos de las inversiones en Ciencia, Tecnología e Innovación, en infraestructura física y en educación.
** Juan David Oviedo es Magíster en Economía de la Universidad de los Andes y economista de la Universidad del Valle. Investiga y analiza las propuestas de política tributaria del Gobierno nacional y otros actores, al igual que el proceso de formulación, debate e implementación del Presupuesto General de la Nación.