Reduzcamos la evasión a sus justas proporciones

Comenzamos nuestra serie sobre beneficios tributarios en Colombia. En esta primera entrega analizaremos cómo va el país en recaudo y lucha contra la evasión. Spoiler: falta mucho.

Durante décadas hizo carrera en Colombia la historia de que Víctor Hugo, el célebre escritor, poeta y dramaturgo francés, aseguró que la Constitución de Rionegro de 1863 “había sido escrita para ángeles”.

Tan popular se volvió la leyenda, que de ella dio cuenta Gabriel García Márquez en ‘El amor en los tiempos del cólera’: “(Víctor Hugo) disfrutaba aquí de una celebridad conmovedora al margen de sus libros, porque alguien dijo que había dicho, sin que nadie lo hubiera oído en realidad, que nuestra Constitución no era para un país de hombres sino de ángeles. Desde entonces se le rindió un culto especial, y la mayoría de los numerosos compatriotas que viajaban a Francia se desvivían por verlo”.

Si uno aterriza la historia sobre Víctor Hugo a un asunto más terrenal, como la administración de impuestos en Colombia, podría decir que se trata de un sistema soportado por normas ambiciosas, bien diseñadas y con alto nivel de detalle –para ángeles, básicamente–, pero que en la práctica se está quedando corto para hacer frente a retos cada vez mayores en materia de eficiencia en el recaudo y lucha contra la evasión.

Un interesante diagnóstico sobre la administración tributaria se hizo en 2015, como parte del informe final de la Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria, entregado en diciembre de ese año al ministerio de Hacienda.

El documento señaló que “los tres cuellos de botella más críticos que hoy presenta la Administración Tributaria colombiana” son recursos humanos, presupuesto y plataforma tecnológica. Se trata de problemas que, como es obvio, afectan el funcionamiento de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y se traducen en recaudo inferior a su potencial y altos niveles de evasión.

Pongámoslo en cifras. El informe señaló en su momento que “los estimativos oficiales de evasión en el IVA están alrededor de 23% pero cálculos más recientes del Fondo Monetario Internacional sugieren que esta estaría alrededor de 40%. En el caso de renta de las personas jurídicas la tasa de evasión promedio de las personas jurídicas también se ubicaría cerca de 39%”. ¿Cómo se vería esa foto hoy? En 2019 la DIAN recaudó 157,8 billones de pesos; retención en la fuente a título de renta (52,7 billones) e IVA (37 billones) fueron las principales fuentes de recaudo. El Producto Interno Bruto (PIB) del país el año anterior fue de 1.062 billones –millones de millones– de pesos. Tomando como base la estimación del FMI, en Colombia, solo por la evasión del IVA, se pierden casi $15 billones, o 1,5 puntos del PIB.

Por su parte, estimaciones de la OCDE señalan que la evasión del impuesto de renta a las empresas supera los dos puntos del PIB (unos $20 billones), y cálculos del Banco Interamericano de Desarrollo sostienen que la evasión del impuesto de renta a las personas naturales podría ser aún más alta.

Estas cifras se dan aún después del fortalecimiento institucional que experimentó el país en materia tributaria durante la última década. Una combinación de voluntad política y buen ambiente internacional permitió sacar adelante iniciativas que nunca habían tenido buen ambiente en el país. En 2016, por ejemplo, se comenzó a penalizar la omisión del deber de declarar y pagar, así como la inclusión de pasivos inexistentes (es decir, se empezó a penalizar inventarse deudas para poder pagar menos impuestos); para ese momento, Colombia era el único país de América Latina que no se había movido en esa dirección. El fortalecimiento de las herramientas en materia penal continuó en 2018 con el endurecimiento de penas y la creación de nuevos tipos penales.

Colombia también dio pasos significativos en materia de intercambio de información tributaria, y en los últimos cinco años se ha dado luz verde a procesos de normalización de morosos, algo que ha permitido aumentar el recaudo.

Estos avances, aunque significativos, se quedan cortos frente al panorama actual que señalábamos antes en cifras: una administración tributaria que sigue siendo ineficiente parece ser la causa de los altos niveles de evasión.

La comisión de expertos propuso en 2015 “configurar la DIAN como una Agencia Estatal para dotar a la administración de una organización jurídica que le permita disponer de mayor autonomía administrativa, técnica y presupuestal, adoptar una política integral de recursos humanos y tener una plataforma tecnológica a la medida de sus funciones, todo ello bajo un esquema de gobierno corporativo que asegure la continuidad de sus políticas administrativas.”

El modelo propuesto, introducido al ordenamiento institucional colombiano mediante la Ley 1444 de 2011, ha sido desarrollado en entidades como la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y tiene gran cercanía con la estructura del derecho privado.

La naturaleza jurídica que tiene la DIAN actualmente la somete a otras entidades en temas como la provisión de cargos y los planes de carrera de funcionarios. En cuanto al régimen de contratación, este se rige enteramente con la Ley 80 de 1993, que plantea esquemas poco flexibles. En 2019 se expidió el decreto 1010, que modificó temas relacionados con carrera, ascensos y salarios, pero dentro del esquema actual.

Cualquiera sea el modelo, fortalecer las capacidades de la DIAN a nivel institucional, de gestión del recurso humano y, por supuesto, tecnológico, demanda recursos.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es una entidad sumamente rentable y resulta paradójico que una entidad que recauda casi 160 billones de pesos funcione con menos del 2 por ciento de ese valor.

¿Cómo está la DIAN de presupuesto? ¿Cómo ha evolucionado en los últimos años? En el Observatorio nos dimos a la tarea de revisarlo. Haciendo un cálculo basado en la información sobre las apropiaciones presupuestales de la DIAN (entregada por el ministerio de Hacienda mediante derechos de petición) y en la información pública disponible sobre los montos de los Presupuestos Generales de la Nación (PGN), llegamos a una preocupante primera conclusión: desde el año 2003 la participación de la DIAN en el PGN ha aumentado en apenas 0,1 puntos porcentuales.