Comenzamos nuestra serie sobre beneficios tributarios en Colombia. En esta primera entrega analizaremos cómo va el país en recaudo y lucha contra la evasión. Spoiler: falta mucho.
Durante décadas hizo carrera en Colombia la historia de que Víctor Hugo, el célebre escritor, poeta y dramaturgo francés, aseguró que la Constitución de Rionegro de 1863 “había sido escrita para ángeles”.
Tan popular se volvió la leyenda, que de ella dio cuenta Gabriel García Márquez en ‘El amor en los tiempos del cólera’: “(Víctor Hugo) disfrutaba aquí de una celebridad conmovedora al margen de sus libros, porque alguien dijo que había dicho, sin que nadie lo hubiera oído en realidad, que nuestra Constitución no era para un país de hombres sino de ángeles. Desde entonces se le rindió un culto especial, y la mayoría de los numerosos compatriotas que viajaban a Francia se desvivían por verlo”.
Si uno aterriza la historia sobre Víctor Hugo a un asunto más terrenal, como la administración de impuestos en Colombia, podría decir que se trata de un sistema soportado por normas ambiciosas, bien diseñadas y con alto nivel de detalle –para ángeles, básicamente–, pero que en la práctica se está quedando corto para hacer frente a retos cada vez mayores en materia de eficiencia en el recaudo y lucha contra la evasión.
Un interesante diagnóstico sobre la administración tributaria se hizo en 2015, como parte del informe final de la Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria, entregado en diciembre de ese año al ministerio de Hacienda.
El documento señaló que “los tres cuellos de botella más críticos que hoy presenta la Administración Tributaria colombiana” son recursos humanos, presupuesto y plataforma tecnológica. Se trata de problemas que, como es obvio, afectan el funcionamiento de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y se traducen en recaudo inferior a su potencial y altos niveles de evasión.
Pongámoslo en cifras. El informe señaló en su momento que “los estimativos oficiales de evasión en el IVA están alrededor de 23% pero cálculos más recientes del Fondo Monetario Internacional sugieren que esta estaría alrededor de 40%. En el caso de renta de las personas jurídicas la tasa de evasión promedio de las personas jurídicas también se ubicaría cerca de 39%”. ¿Cómo se vería esa foto hoy? En 2019 la DIAN recaudó 157,8 billones de pesos; retención en la fuente a título de renta (52,7 billones) e IVA (37 billones) fueron las principales fuentes de recaudo. El Producto Interno Bruto (PIB) del país el año anterior fue de 1.062 billones –millones de millones– de pesos. Tomando como base la estimación del FMI, en Colombia, solo por la evasión del IVA, se pierden casi $15 billones, o 1,5 puntos del PIB.
Por su parte, estimaciones de la OCDE señalan que la evasión del impuesto de renta a las empresas supera los dos puntos del PIB (unos $20 billones), y cálculos del Banco Interamericano de Desarrollo sostienen que la evasión del impuesto de renta a las personas naturales podría ser aún más alta.
Estas cifras se dan aún después del fortalecimiento institucional que experimentó el país en materia tributaria durante la última década. Una combinación de voluntad política y buen ambiente internacional permitió sacar adelante iniciativas que nunca habían tenido buen ambiente en el país. En 2016, por ejemplo, se comenzó a penalizar la omisión del deber de declarar y pagar, así como la inclusión de pasivos inexistentes (es decir, se empezó a penalizar inventarse deudas para poder pagar menos impuestos); para ese momento, Colombia era el único país de América Latina que no se había movido en esa dirección. El fortalecimiento de las herramientas en materia penal continuó en 2018 con el endurecimiento de penas y la creación de nuevos tipos penales.
Colombia también dio pasos significativos en materia de intercambio de información tributaria, y en los últimos cinco años se ha dado luz verde a procesos de normalización de morosos, algo que ha permitido aumentar el recaudo.
Estos avances, aunque significativos, se quedan cortos frente al panorama actual que señalábamos antes en cifras: una administración tributaria que sigue siendo ineficiente parece ser la causa de los altos niveles de evasión.
La comisión de expertos propuso en 2015 “configurar la DIAN como una Agencia Estatal para dotar a la administración de una organización jurídica que le permita disponer de mayor autonomía administrativa, técnica y presupuestal, adoptar una política integral de recursos humanos y tener una plataforma tecnológica a la medida de sus funciones, todo ello bajo un esquema de gobierno corporativo que asegure la continuidad de sus políticas administrativas.”
El modelo propuesto, introducido al ordenamiento institucional colombiano mediante la Ley 1444 de 2011, ha sido desarrollado en entidades como la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y tiene gran cercanía con la estructura del derecho privado.
La naturaleza jurídica que tiene la DIAN actualmente la somete a otras entidades en temas como la provisión de cargos y los planes de carrera de funcionarios. En cuanto al régimen de contratación, este se rige enteramente con la Ley 80 de 1993, que plantea esquemas poco flexibles. En 2019 se expidió el decreto 1010, que modificó temas relacionados con carrera, ascensos y salarios, pero dentro del esquema actual.
Cualquiera sea el modelo, fortalecer las capacidades de la DIAN a nivel institucional, de gestión del recurso humano y, por supuesto, tecnológico, demanda recursos.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es una entidad sumamente rentable y resulta paradójico que una entidad que recauda casi 160 billones de pesos funcione con menos del 2 por ciento de ese valor.
¿Cómo está la DIAN de presupuesto? ¿Cómo ha evolucionado en los últimos años? En el Observatorio nos dimos a la tarea de revisarlo. Haciendo un cálculo basado en la información sobre las apropiaciones presupuestales de la DIAN (entregada por el ministerio de Hacienda mediante derechos de petición) y en la información pública disponible sobre los montos de los Presupuestos Generales de la Nación (PGN), llegamos a una preocupante primera conclusión: desde el año 2003 la participación de la DIAN en el PGN ha aumentado en apenas 0,1 puntos porcentuales.
Miremos algunas cifras: en 2003 la DIAN hizo apropiaciones por 330 mil millones de pesos; al año siguiente, 360 mil; y en 2005, 379 mil. El salto del billón lo dio en 2013, cuando hizo apropiaciones por 1,3 billones. El proyecto de PGN para 2021 contempla 1,89 billones de pesos para la entidad.
¿Qué sucede si tomamos los valores año tras año y ajustamos los precios para indexarlos con base en 2021 y así poder calcular su variación real en el tiempo? A valores de hoy, en 2003 la DIAN hizo apropiaciones por 681 mil millones de pesos. De cara al 2021 –18 años después–, el presupuesto previsto es apenas 1,2 billones más alto.
El informe de expertos de 2015 se refirió a este tema en los siguientes términos: “Muchos países han buscado incrementar los recursos para el funcionamiento de las administraciones bajo la idea de que, si esos recursos se orientan a aumentar su eficiencia, es una inversión con un retorno favorable. El monto de recursos del presupuesto asignado a la DIAN es relativamente bajo en una comparación internacional. Aunque en ningún país los gastos totales de la administración superan el 0.4% del PIB, en Colombia este porcentaje es uno de los más bajos, 0.08% del PIB. En relación con el PIB, Argentina, Brasil y Chile destinan más recursos a la administración tributaria”.
¿Qué se está haciendo para dotar a la DIAN de más recursos y fortalecer su tarea con miras a reducir la evasión? La reforma tributaria de 2016 –que tuvo en el informe de la comisión de expertos un importante insumo– se ocupó, en su parte XIV, de la administración tributaria. El artículo 321 estableció que, dentro de los seis meses siguientes a la entrada de la ley, la DIAN presentaría “el plan de modernización tecnológica de la Entidad” para su aprobación en el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). La ley se sancionó el 29 de diciembre de 2016. Pasados los seis meses, no se presentó el plan.
Un breve paréntesis: la demora en la reglamentación de temas tributarios parece no ser un problema exclusivo de este siglo. A juzgar por la experiencia, parecería ser un elemento persistente en la manera en que se diseña y ejecuta –o, mejor, no se ejecuta– la política pública en Colombia. Hay un ejemplo especialmente diciente. Sobre la factura electrónica se habló mucho en la campaña presidencial de 2018; sin embargo, de este tema ya se había hablado antes, en una reforma tributaria de hace un cuarto de siglo –más puntualmente en la ley 223 de 1995. El artículo 37 de esa ley estipulaba que "dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de esta Ley el Gobierno Nacional reglamentará la utilización de la factura electrónica". Y, sin embargo, un cuarto de siglo después la factura electrónica se seguía considerando un tema de punta en términos de modernización tributaria. Llevamos mucho tiempo sabiendo lo que hay que hacer; lo difícil, por alguna razón, ha sido implementarlo.
¿Qué vino después? El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, aprobado en mayo de 2019 creó el Fondo DIAN para Colombia; su misión, señala el artículo 55 de la ley, será “la financiación y/o la inversión del programa de modernización” de la DIAN. Posteriormente, mediante el decreto 1949, publicado el 25 de octubre, se reglamentó el Fondo. El asunto permaneció quieto hasta el pasado 12 de junio, cuando se aprobó el documento CONPES 3993, mediante el cual se entregó “concepto favorable al patrimonio autónomo Fondo DIAN para Colombia”. Este da luz verde para la “contratación de operaciones de crédito público externo con la banca multilateral” hasta por 250 millones de dólares (o su equivalente en otras monedas), y autoriza a la Nación para que otorgue “la respectiva garantía para financiar el programa de apoyo a la modernización” de la DIAN. También se declaran “de importancia estratégica” los aportes que se planea hacer de la Nación al “programa de apoyo a la modernización de la DIAN”.
El documento CONPES dice lo siguiente: “La DIAN no ha presentado un buen desempeño, reflejado en un nivel de recaudo como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) 1,5 puntos porcentuales (p.p.) menor al promedio de los países latinoamericanos entre 2014 y 2018, y en la posición 146 de 189 países en el reporte Doing Business del Banco Mundial en el componente del costo de pago de impuestos que incluye el tiempo requerido por las empresas para cumplir con el pago de impuestos y con procesos posteriores como el trámite de devoluciones”.
250 millones de dólares es mucho dinero en ciertos escenarios. Pero, de cara a las necesidades del sistema tributario colombiano, es una cifra sumamente corta para hacer frente a las necesidades actuales.
A pesar de la evidencia, en el Gobierno el clima es de optimismo. En una columna en la que se refirió al “dream team tributario”, el director de la DIAN escribió: “Esta comisión, que sesionará desde el 18 de agosto, tiene la misión de hacer la tarea, producir propuestas sustentadas que garanticen la sostenibilidad fiscal del país en el mediano y largo plazo, evaluando la eficacia de los beneficios e incentivos tributarios que hoy le cuestan al país 74 billones de pesos. Lo anterior se debe complementar con más recursos para la transformación de la Dian y más ‘dientes’ para luchar contra la evasión y el contrabando, donde podemos recaudar alrededor de 30 billones de pesos más (hoy, el recaudo por gestión de la Dian para 2020 está en 16 billones de pesos)”.
Lo cierto es que, más que leyes, se requiere ir a la fuente material para entender la realidad. Una dirección de impuestos débil es el mayor beneficio posible para quien no quiere pagar, pero también para quien tiene la capacidad de hacerse el tonto. ¿Qué quiere decir esto? Renovar las normas y actualizar el Estatuto Tributario una y otra vez no es la solución. Los trabajadores asalariados, quienes pagan impuestos vía retención en la fuente, no evaden o evaden muy poco. Tampoco tienen mucho espacio para hacerlo quienes trabajan como contratistas. El foco debe ponerse sobre los que compran facturas, falsifican pagos o reportan servicios inexistentes.
Sobre este tema escribió hace algunas semanas Juan Ricardo Ortega, exdirector de la DIAN: “La ley por sí sola no va a poner a tributar lo justo a las centrales de abastos, o a las subastas ganaderas, ni a las grandes haciendas, ni a los constructores, ni a los grandes evasores. Colombia necesita una reforma integral del sistema: desde cómo se crea y modifica la norma hasta cómo se aplica la ley y se identifican los contribuyentes”. Algo sabrá Ortega al respecto.
Aunque en la práctica es imposible bajar la evasión a ceros, es mucho lo que se puede, y se debe hacer para, al menos, llevarla -como quizá habría dicho el expresidente Turbay- a sus justas proporciones.
* Esta es la primera entrega de nuestra serie de análisis sobre los beneficios tributarios en Colombia. Conozca aquí más sobre este ejercicio.