Reforma tributaria estructural y estatuto tributario: ¿barajar y comenzar de ceros?

Comienza a calentarse en el país la discusión pública –que antecederá el debate legislativo– sobre una nueva reforma tributaria. En medio del escenario planteado por las consecuencias del Covid-19 y su impacto en la economía, la evidente necesidad de aumentar el recaudo tributario comienza a gravitar sobre a la posibilidad de extender el cobro de IVA a la canasta familiar y de poner a más colombianos a pagar impuesto de renta, o de aumentar los impuestos a los dividendos y las rentas no laborales del 1 por ciento de los colombianos de más ingresos –esta última, una posibilidad más improbable–.

Como insumo en esta discusión, que seguramente ocupará la atención de una opinión pública que apenas está asimilando el golpe de la pandemia a su bolsillo, vale la pena darle una mirada a la demanda al Estatuto Tributario que a finales de mayo interpuso ante la Corte Constitucional el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) junto con distintos académicos, entre los cuales se encuentra el saliente decano de economía de la Universidad de los Andes y el director del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de esa misma institución.

La demanda argumenta que el Estatuto incumple los principios que aseguran la redistribución del ingreso, y es inequitativo e ineficiente en el recaudo. Son dos los argumentos principales que sustentan la solicitud. En primer lugar, se señala que el sistema tributario colombiano no disminuye los niveles de desigualdad de ingresos, los cuales se miden a través del índice de Gini. Por otra parte, la demanda asegura que las personas –naturales y jurídicas– que pertenecen al 1 y 0,1 por ciento de mayores ingresos en el país pagan en impuestos una proporción menor de sus ingresos que el resto de la población. Este último elemento no cumple con el principio constitucional de la progresividad tributaria –es decir, que los que tienen más paguen un porcentaje más alto de sus ingresos–.

A juicio de los demandantes, este escenario es producto del diseño institucional y normativo del Estatuto Tributario, y no del incumplimiento de las normas o de una interpretación errada.

La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 363 que “el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. A su vez, la Corte Constitucional ha señalado que dichos principios “constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y (…) se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”.

Es importante tener en cuenta que el sistema tributario colombiano en su totalidad no está configurado solo por lo contemplado en el Estatuto, sino también por tributos como los aportes a seguridad social, por parafiscales, y por los impuestos territoriales que maneja cada uno de los estatutos tributarios de los municipios y departamentos. Un sistema tributario progresivo podría requerir, por ejemplo, solucionar las enormes regresividades de los tributos que se pagan por el trabajo, como salud y aportes a pensiones, y fortalecer el recaudo del impuesto predial a grandes extensiones de tierra en municipios rurales, en los cuales la ausencia de un catastro multipropósito limita el recaudo de las administraciones locales.

Como se señalaba anteriormente, la pandemia del Covid-19 plantea también un escenario aún más retador en materia de equidad tributaria. La emergencia ha puesto en aún mayor evidencia las desigualdades sociales y económicas del país. La garantía efectiva de los derechos de todos los ciudadanos requiere medidas que profundicen y lleven a la práctica el carácter equitativo con que fue concebido el sistema.

Se puede argumentar que las circunstancias actuales demuestran que es el momento de hacer una reforma tributaria estructural. Pero, en realidad, el momento "ha sido" desde hace décadas. Sin embargo, los tiempos de la sociedad –incluso los de la economía– no son los mismos que los de la política. Todo parece indicar que la política económica del Gobierno nacional –que ha consistido en reducirle impuestos al capital, es decir, la combinación de impuestos a las utilidades de las empresas y a los dividendos que estas les pagan a sus accionistas– no va a cambiar.

Aumentar los impuestos al capital es una de las decisiones que más se necesitaría en el marco de una reforma tributaria estructural que sea realmente progresiva y ajustada los principios constitucionales. Adicionalmente, contar con un nivel de tributación más alto permitiría proveer y mejorar la calidad de servicios sociales esenciales como la salud y la educación –aún más allá del coronavirus–.

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