Estamos a dos meses de iniciar un nuevo gobierno, el cual ya confirmó que tiene todas las intenciones de ir al Congreso con una nueva reforma tributaria antes de final de año y buscar su aprobación para que empiece a regir a partir de 2019. Ya que el contenido de esta reforma no se conoce con exactitud, y como estamos en época de balances, en este punto tomaré el camino seguro y haré un viaje a toda velocidad por nuestro pasado reciente, para ver específicamente que pasó a grandes rasgos con los impuestos y las modificaciones que se hicieron en el Estatuto Tributario en los últimos ocho años bajo la presidencia de Juan Manuel Santos.
Durante los dos períodos de Gobierno del saliente presidente Santos, se aprobaron 4 reformas tributarias y el mecanismo que regula la regla fiscal. La primera reforma, consignada en la Ley 1430 de 2010, se aprueba en un contexto de desaceleración económica que nace de la crisis financiera internacional de 2008-2009. Para compensar la caída en los ingresos corrientes, que condujo a que el déficit del Gobierno Nacional se ubicara por encima de 4% en el 2009 y en alrededor de 3.9% en el 2010, el principal impacto de esta reforma fue la eliminación de la deducción especial en el impuesto de renta por inversión en activos fijos. Estos beneficios tributarios, que ya se habían empezado a reducir de 40% a 30% con la Ley 1370 de 2009 y que se otorgaban con el fin de estimular la actividad productiva, distorsionaban de forma permanente la base gravable y representaban un costo fiscal que a 2010 ascendía a cuatro billones de pesos, sin contar con que estaban quedando en manos de sectores que, como el minero, se ha demostrado que en el país tienen una baja correlación entre producción y estímulo fiscal.
A su vez, en la reforma se definió el marchitamiento gradual del Gravamen a los Movimientos Financieros (popularmente conocido como el 4 por mil), empezando en 2014 y eliminándolo definitivamente en 2018; la fiscalización de la DIAN al recaudo de IVA; y beneficios en las facturas de consumo eléctrico del sector industrial. Junto con la Ley 1429 de 2010, que buscaba brindar estímulos a la contratación de jóvenes de bajos recursos y fomentar la formalización mediante el descuento tributario de los parafiscales en la determinación del impuesto de renta, se esperaba que el paquete tuviera un efecto de más del 1% en el PIB, y en efecto consiguió un impacto en el recaudo que se reflejó en una presión fiscal que aumentó de 12.9% en 2010 a 14% en 2011.
Como resultado de la bonanza petrolera, que produjo ingresos al gobierno por casi 3.3% del PIB en 2013, a partir de 2011 y durante los dos años siguientes la economía colombiana empieza a mostrar signos de recuperación, lo que se refleja en mejores condiciones fiscales en general y un menor déficit en particular (pasó a ser alrededor de 2.3% en 2013). Es en el 2011 que se expide la Ley de la Regla Fiscal, que impuso trayectorias definidas para el balance del gobierno en el mediano plazo, poniéndole techo a la deuda en línea con los esfuerzos del anterior gobierno por elevar la sostenibilidad fiscal a derecho constitucional y diseñar mecanismos para hacer política contracíclica.
En el 2012 el congreso aprueba la ley 1607, que sería la base de la segunda reforma tributaria en el gobierno Santos y modifica el Estatuto con el objetivo de aliviar los excesivos costos laborales de las empresas y reducir los beneficios tributarios a las personas naturales. En esta reforma se crea el impuesto de la renta para la equidad (CREE) con el fin de sustituir la contribución a ciertos parafiscales de los empleadores (Sena e ICBF) por empleados que ganan menos de 10 salarios mínimos; se redujo la tarifa de renta corporativa de 33% a 25%; se crean dos sistemas presuntivos de determinación de la base gravable para el impuesto de renta de personas naturales, el IMAN y el IMAS; se reducen a tres las tarifas del IVA y se define el impuesto nacional al consumo, un impuesto indirecto sobre las ventas pero no sobre el valor agregado que se genera al comprar ciertos bienes o comprarlos en ciertos locales (restaurantes, bares). La evidencia de los efectos que tuvo el impuesto CREE sobre la formalización laboral y el aumento del empleo no es concluyente, y el sistema dual de IMAN e IMAS fue eliminado por su dificultad de aplicación en el 2016.
Entre 2014 y 2017, la economía sufrió los efectos de la caída en los precios del crudo: en este periodo el déficit vuelve a aumentar como resultado de las menores rentas petroleras que prácticamente se esfumaron en 2016. Para solucionar esta situación y amortiguar la caída en los ingresos por concepto del petróleo con mayor rapidez, el Gobierno utilizó un tecnicismo jurídico, que se activa cuando el ejecutivo presenta un presupuesto que implica un déficit mayor al estipulado por la regla fiscal para el año correspondiente, para aprobar una nueva reforma tributaria en 2014. Argumentando que el presupuesto estaba desfinanciado en este caso por las inversiones necesarias para consolidar el proceso de paz que se adelantaba con las FARC (ahora la FARC) por ese entonces, el gobierno aprueba una ley de financiamiento que no es otra cosa que una reforma tributaria exprés: en esta reforma (Ley 1739 de 2014, la tercera tributaria de todo el periodo de análisis), se mantuvo el GMF con la tarifa del 4x1000 y se pospuso el inicio de su desmonte para 2019; se elimina el impuesto al patrimonio y se sustituye por el impuesto a la riqueza, que grava los patrimonios netos superiores a $1000 millones entre 2015 y 2018; y se estableció una sobretasa al CREE de carácter temporal durante el mismo periodo (2015-2018).
En esta misma línea, y buscando una reforma más estructural, en 2016 se aprobó la Ley 1819 de 2016 (la cuarta y última reforma tributaria del gobierno Santos). En esta reforma se aumentó del 16% al 19% la tarifa general del IVA; se otorgó el carácter permanente al GMF; se elimina el CREE y se unifica con el impuesto de renta; se establece un impuesto pequeño y fácilmente eludible sobre los dividendos y se aumenta la tarifa corporativa a 33% con sobretasas temporales para empresas con ingresos anuales de más de 800 millones; se eliminan el IMAN y el IMAS y se pasa a la declaración de renta para personas naturales por medio de cédulas[1]; se crea el monotributo para incentivar la formalización a partir de las cotizaciones a seguridad social; se declara exequible nuevamente la contribución nacional por valorización para hacer frente a los desafíos de cofinanciación de las Asociaciones Público Privadas (4G); se crea el impuesto al carbono sobre el uso de combustibles fósiles y se crean nuevos impuestos al consumo (bolsas plásticas, cannabis medicinal).
¿Qué mensajes nos deja este recuento? En primer lugar, que las reformas respondieron principalmente al comportamiento del ciclo económico, y que las consideraciones de estabilización, progresividad o equidad del sistema no fueron, con la excepción de la reforma del 2012, una prioridad sino un accesorio a la hora de mantener el déficit en línea con la regla fiscal (esto es evidente, por ejemplo, en el aumento de la tarifa del IVA en la última reforma o la indecisión sobre el GMF). En segundo lugar, que el gobierno pudo mantener a raya los desafíos en las finanzas públicas que generó el vaivén de los precios del petróleo, pero que este logro no implicó mejoras radicales en la convergencia de nuestra presión fiscal a la de la mayoría de países desarrollados; que se confirma una vez más que una cosa es lo que los políticos dicen en campaña y otra muy diferente es lo que terminan haciendo: a pesar que el presidente Santos prometió aumentar el recaudo por métodos diferentes al aumento de las tarifas impositivas, la realidad lo obligó a comportarse de otra forma; y finalmente, que la frecuencia de los cambios en el estatuto tributario puede ser evidencia de que este tipo de reformas, que se presentan como estructurales pero que solo cuadran la caja de las cuentas públicas en el corto plazo, pueden no ser necesariamente el mejor camino para tener un erario saludable ni la mejor medicina para abordar los graves problemas de redistribución de la riqueza en nuestra sociedad.
Así las cosas, ojalá que nuestro presidente electo tenga en cuenta este repaso para llevar a cabo su reforma, que se complica si analizamos los impuestos locales y las medidas contra la elusión y la evasión que aquí no revisé: tal vez la solución sea una reforma más pausada, pero esa ya es otra historia.
[1] Este sistema hace referencia a que en la declaración de renta las personas dividen sus ingresos en laborales, de capital, por pensiones, o no laborales, y a cada tipo de ingreso le corresponde una tasa diferente.