La pandemia del Covid-19 modificó en buena medida las prioridades en materia de política pública. El diseño de los presupuestos –orientados a la reactivación de la economía y a la atención de los sectores sociales y productivos más afectados por las consecuencias de una emergencia todavía en desarrollo– no han sido ajenos a esta dinámica.
Colombia, por supuesto, no es una excepción. La recuperación económica y la necesidad de apropiar más recursos para atender a las necesidades derivadas del escenario actual ha sido el criterio que ha predominado en la argumentación durante la presentación y debate del proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación para 2021 que actualmente hace trámite en el Congreso de la República.
En un contexto como el actual, que ha evidenciado la distribución inequitativa de las tareas de trabajo y de cuidado al interior del hogar, poniendo a la economía del cuidado en el centro de la conversación pública, no puede, pues, dejarse de lado la importancia del diseño de presupuestos con un enfoque de género –verdaderas herramientas de política pública que contribuyan al cierre de brechas, al tiempo que direccionan la inversión pública a los espacios en los que más se requiere–.
En términos generales, son dos los principios que deben regir la construcción de presupuestos con un enfoque de género. En primer lugar, la planeación es fundamental. Esto supone disponer los recursos, pero también prever cómo se van a materializar las inversiones y, por supuesto, cómo se van a evaluar los impactos de las inversiones ejecutadas. Un segundo principio alude al criterio con el cual se estructuran los planes –esto es, que las acciones previstas contribuyan de forma efectiva a la reducción de las brechas de género, pero también que otras acciones que no tengan dicho enfoque entorpezcan el trabajo en este sentido–.
La ONG Oxfam, centrada en el combate de la pobreza y el sufrimiento en el mundo puso recientemente a disposición del público una serie de documentos en los que desarrolla el concepto de gender-responsive budgeting, entendido como un presupuesto que sea conveniente para mujeres, hombres, niñas, niños y adolescentes, asegurando una distribución equitativa en términos de género de los recursos, y contribuyendo a la igualdad de oportunidades para todos.
Este enfoque aborda preguntas en torno a cómo se consigue y se gasta el dinero, pero también sobre si el gasto planteado es el suficiente para cubrir las necesidades prácticas y estratégicas de todos los miembros de la sociedad, contribuyendo a cerrar la brecha de género. Contempla, de igual forma, preguntas en torno a si el gasto se corresponde con los planes presupuestales y los objetivos que propiciaron dichos planes.
Con estas consideraciones en mente, es pertinente analizar cómo se enmarca en el proyecto de Presupuesto General de la Nación para 2021 el tema de equidad de género.
Conviene comenzar analizando el marco en el cual se desarrolla esta iniciativa. Hablamos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022. Este es el primero de la historia de Colombia en incluir un enfoque de género. La Ley 1955 de 2019, por medio de la cual se expidió el PND, contempla en su artículo 221 la creación de un trazador presupuestal para la equidad de la mujer. Esta es una herramienta que permite identificar, en el marco del Presupuesto General de la Nación, cuánto dinero se asigna a determinados temas específicos, aún si su finalidad no tiene que ver con el tema que se está tratando. Por ejemplo: del total asignado a la promoción de la práctica del deporte entre niños, niñas y adolescentes, ¿cuánto atiende a temas orientados a promover la equidad de la mujer? Un trazador de esta naturaleza permite saberlo.
Se trata, por supuesto, de un avance destacable. Sin embargo, la introducción de un mecanismo como este no se traduce automáticamente en políticas que efectivamente tengan un enfoque de género. El asunto va mucho más allá de agregar a iniciativas ya existentes una suerte de ‘apellido’ que sea “con enfoque de género”. Si bien esto garantiza un mejor rastreo presupuestal en función de herramientas como los trazadores, no implica que conlleve cambios efectivos en la realidad de las mujeres.
Esta semana, por ejemplo, se conoció que en promedio, 7 de cada 10 titulares de transferencias del Estado son mujeres. Podría pensarse que esto es producto de acciones orientadas a brindarles un mayor apoyo. Pero esto es resultado, en gran parte, de políticas basadas en el hecho - demostrado por estudios empíricos - de que las madres distribuyen más y mejor el dinero dentro de los hogares, y no necesariamente resultado de una preocupación por el bienestar de la mujer independientemente de su condición familiar.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, ¿cómo luce el tema de equidad de género en el proyecto de Presupuesto General para 2021? El anexo sobre gasto presupuestal para la Equidad de la Mujer que acompaña el proyecto cita las cinco categorías definidas por el Trazador Presupuestal de Equidad para la Mujer –autonomía económica y acceso a activos; participación en los escenarios de poder y de toma de decisiones; salud y derechos sexuales y reproductivos; educación y acceso a nuevas tecnologías; y mujer libre de violencias–, y señala que “para la vigencia 2021, dentro del Presupuesto de la Nación se tienen identificadas 38 entidades” que apropiarán recursos por 1,8 billones de pesos.
El énfasis sobre la funcionalidad del trazador presupuestal es positiva en términos técnicos y de seguimiento presupuestal, pero plantea preguntas sobre el fondo de las iniciativas. Como señalamos anteriormente, los criterios de fondo sobre el diseño de las políticas para fomentar la equidad de género son tan importantes como la asignación presupuestal.
El enfoque nominal es clave en este proceso. No se trata de diferenciar los datos por sexo, sino de tomar acciones para contrarrestar de forma efectiva las inequidades. Otro elemento clave tiene que ver con la participación de mujeres en el proceso de diseño y planeación del presupuesto. Más allá de los comentarios de parlamentarias de partidos de oposición durante los debates que han tenido lugar hasta el momento en el Congreso, es importante que exista una participación real de las mujeres desde distintas esferas de la vida pública.
Ciertamente, un análisis sobre este tema no se circunscribe exclusivamente al contexto del Presupuesto General de la Nación. En un contexto de emergencia como el presente conviene también analizar las medidas que se han tomado para hacer frente a las condiciones actuales. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo puso a disposición en su sitio web una herramienta que permite hacer seguimiento al impacto que en términos de género tienen las medidas tomadas por los gobiernos en el contexto de la pandemia. En el caso de Colombia, de 44 medidas, 20 corresponden a este criterio, de acuerdo con la evaluación de Naciones Unidas.
El reto, nuevamente, es ir más allá de las cifras y darles contenido a las decisiones que se están tomando desde la perspectiva de la equidad de género. ¿Cómo avanzar hacia este propósito? La experiencia internacional asociada a las respuestas de los gobiernos a partir de las respuestas institucionales en el contexto de la emergencia da cuenta de ejemplos valiosos.
El caso de Argentina es diciente. En este país, la discusión sobre el trabajo de cuidado no remunerado y el cierre de brechas de género se ha articulado mediante la creación de instituciones como el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad, que tiene un área específica sobre cuidado, y una Mesa interministerial de Políticas de Cuidado, así como el Ministerio de Desarrollo Social. Este ajuste institucional le ha permitido a Argentina contar con una plataforma y una oferta institucional sólida que permite articular y brindar soporte a iniciativas legislativas y a ejecutorias gubernamentales.
Se trata, indudablemente, de una experiencia que merece ser estudiada en nuestro país, donde una serie de políticas dispersas y desarticuladas dirigidas en su mayoría a atender las necesidades de cuidado según las poblaciones objeto de cuidado, no son articuladas por un eje rector que fije el rumbo a seguir.
El diseño, la ejecución y la permanencia de políticas públicas demandan un esfuerzo institucional sólido, constante y coordinado. El presupuesto, altamente deseable, no basta para generar cambios efectivos y perdurables en el tiempo. La voluntad política -un elemento fundamental de la ecuación- se queda corta si no está acompañada de acciones efectivas. Y los programas, las oficinas y los cargos terminan no sirviendo de mucho -o quedándose cortos frente a su misión- si no se enmarcan en un esfuerzo planeado para ejecutar la visión que se tiene. El punto, pues, es que no basta con crear ministerios, oficinas y documentos -tampoco con agregar un "con enfoque de género" al final de los nombres de las políticas y entidades. Se requiere de una visión, algo que, de momento, todavía falta en el panorama.