» (+57 1) 320 8320

Ext. 3156 · 5124 · 5140 · 5093

Cra. 7 # 40B - 36 Piso 7

Edificio Jorge Hoyos Vásquez, S.J. ​Pontificia Universidad Javeriana

Bogotá, Colombia

Sujeta a inspección y vigilancia por parte del Ministerio de Educación Nacional (artículo 39 del decreto 1295 de 2010)

icono_fb_crema.png
icono_twitter_crema.png
icono_youtube_crema.png

El contenido y diseño de esta página web está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-CompartirIgual 4.0 Internacional.

¿Ley de financiamiento? ¿Reforma tributaria? Lo que hay detrás de la propuesta de Iván Duque (II)

25/10/2018

En la primera parte de este análisis, dimos a conocer las dificultades que se presentan al relacionar el Presupuesto General de la Nación (PGN) con el Plan Financiero (PF) y la forma de activar y poner en práctica lo que menciona el artículo 347 de nuestra Constitución. Repasaremos en esta entrega cómo usó el mecanismo la última administración de Juan Manuel Santos para luego enfocarnos en las particularidades de su aplicación por parte del gobierno de Iván Duque.

 

La ley de financiamiento del Gobierno de Santos

 

Antes de Iván Duque, el mecanismo fue utilizado en los años recientes durante el segundo periodo presidencial de Juan Manuel Santos, en la definición del presupuesto para 2015. En aquella oportunidad, la reforma fue en su mayoría una suma de cambios en el Estatuto Tributario para hacer frente a las fluctuaciones de los precios del petróleo que, entre otros, determinaron la sustitución del Impuesto al Patrimonio por el de la Riqueza (que se cobrará por última vez en 2018) y crearon una sobretasa para el CREE (impuesto en vigencia hasta el 2017). En resumen, fue una reforma tributaria para alivianar el peso sobre las finanzas de unos menores ingresos que afectarían el PGN (para más información sobre los impuestos durante los cuatrienios de Santos, revise esta entrada).

 

 En ese momento, muchas personas cuestionaron esta Ley, de apellido 1739 de 2014. Los reparos, vistos desde la distancia, tienen sentido: esta ley incluía cambios en los presupuestos de años futuros y por montos superiores al faltante de 2015, que ascendía a 12.5 billones de pesos de aquel entonces, y ya que la reforma modificaba significativamente el Estatuto Tributario, los críticos de la iniciativa aducían que debía ser aprobada en el Senado y en la Cámara por separado, como corresponde a una norma de naturaleza tributaria.

 

Estas observaciones se reflejaron en una demanda de constitucionalidad, firmada entre otros por el actual Presidente de la República y por el actual Presidente del Senado, que la Corte Constitucional desestimó declarando exequible la ley mediante la Sentencia 015 de 2016.

 

Ese mismo concepto de la Corte le permite a Iván Duque utilizar el mecanismo que alguna vez demandó. Ya lo decía Esopo: la pena es hermana de la alegría.

 

La ley de financiamiento de Iván Duque 

 

Si bien utilizan el mismo soporte legal, a la ley de financiamiento de Iván Duque, que se llevará al Congreso en los próximos días, se llega por caminos diferentes y en otra coyuntura.

 

En primer lugar, el contexto internacional de los precios del petróleo proporciona un colchón que es más cómodo de lo que esperaba la administración anterior, como ya se refleja en el aumento al Presupuesto de Regalías para 2019, el cual acá no mencionamos (el MFMP estima que por cada dólar que suba el precio del crudo colombiano los ingresos del GNC suben en casi 400 mil millones de pesos). En segundo lugar, el primer presupuesto de Iván Duque es heredado: fue el último que redactó la administración Santos, con lo que hay poco espacio de maniobra para modificaciones sensibles en tanto el PGN tiene que ser consistente con el Plan Nacional de Desarrollo, que aún no se presenta y debe ser aprobado también por los congresistas (este gobierno entonces ejecutará todas las fases del ciclo presupuestal a partir del próximo año).

 

Si se analiza el proyecto de ley de presupuesto que fue presentado ante el Congreso el pasado julio, que corresponde a la propuesta de Santos para el PGN del 2019, lo que se ve es un PGN en donde el presupuesto de rentas y las apropiaciones cierran: así uno tenga desacuerdos de fondo con respecto a la forma de generar y gastar los recursos, no se puede decir que las apropiaciones exceden a los ingresos en la propuesta.

 

Cuando los voceros del gobierno dicen que heredaron un presupuesto desfinanciado, se están refiriendo a que algunas de las partidas de gasto en el PGN necesitan más dinero de acuerdo con su visión de país o con sus intereses, que se supone comparten con los individuos que votaron por su elección: sin mencionar el hecho de que se pueden aumentar partidas, esto explica que se haya reducido de 25 billones a 14 billones el monto del descuadre en el PGN y debería motivar a los voceros del gobierno a ser un poco más prudentes cuando afirman que “heredan” cualquier cosa.

 

Los congresistas madrugaron en la definición del monto de apropiaciones, y antes del 15 de septiembre decidieron que su valor sería el mismo propuesto en el proyecto de ley que conocían desde julio, aquel que preparó la administración de Juan Manuel Santos y que corresponde a $258.9 billones de pesos. Esto complica las cosas desde el punto de vista del Ejecutivo, porque en vista de una restricción que pone un techo de gastos a los programas en el PGN que yo como gobierno creo que están desfinanciados o me limita en la creación de nuevas partidas, no me queda más remedio que empezar a jugar un tetris presupuestal: si quiero aumentar los recursos asignados para gasto a las iniciativas que defiendo, debo hacer un sacrificio sobre otras que no considero tan importantes.

 

El gobierno resolvió este rompecabezas al abrir espacio en el presupuesto a los 14 billones que faltan adicionando 4 billones a gastos de funcionamiento y 10 billones a gastos de inversión, reduciendo a su vez recursos destinados al pago de la deuda por el mismo valor. Esto implica que el presupuesto de gastos para funcionamiento e inversión se incrementa en 14 billones, pasando de 192. 5 billones a 206.5 billones de pesos para 2019.

 

Si lograron cuadrar el descalce, sobre la base de un presupuesto cuyo monto el Congreso no alteró y para el cual el proyecto presupuestal de Santos cumplía con igualdad por el lado de los ingresos, surge la pregunta inmediata: ¿Cuál es el mecanismo que activó la ley de financiamiento en este caso? La respuesta está en el ajuste de la deuda: como el aumento en los gastos de funcionamiento e inversión se hace sacrificando pagos a capital de la deuda acumulada que se deben hacer en 2019, esos recursos dejan de contabilizarse dentro de los llamados recursos de crédito (léase la plata que obtiene el gobierno por endeudarse), lo que resulta en una disminución del presupuesto de rentas: en otras palabras, el monto de apropiaciones se mantiene en $258.9 billones, pero el presupuesto de rentas disminuye en $14 billones por el lado de los ingresos de capital, ubicándose en $244.9 billones y dándole así la posibilidad al gobierno de actuar según lo estipulado en el artículo 347 de nuestra Constitución.

 

Como las operaciones sobre la deuda generan presiones en el déficit fiscal del GNC que aparece en el PF, que para el próximo año debe pasar de 3,1% a 2.4% del PIB y está muy restringido por la regla fiscal, la ley de financiamiento tendrá entonces que buscar un aumento de los recursos corrientes que haga consistente, en los términos de la ley 1473 de 2011, el financiamiento del PGN para el próximo año (que fue aprobado de manera definitiva por el Congreso la semana pasada).

 

A manera de conclusión

 

Si bien aún no se conoce la ley que busca conseguir esos recursos adicionales ni el plan de desarrollo del nuevo gobierno, los indicios que tenemos a partir de los pronunciamientos de sus funcionarios hacen pensar que todo se reducirá a una nueva reforma tributaria aprobada con celeridad para cuadrar la caja de sus prioridades, que de seguro tendrá efectos más allá de la vigencia fiscal que se avecina: como ejemplo, las recompras de la deuda para evitar pagar amortizaciones en el 2019, si bien en principio exitosas, se hacen emitiendo deuda que vencerá en vigencias fiscales más lejanas, abriéndole la puerta a un círculo de endeudamiento controlado por la regla fiscal que se traducirá probablemente en impuestos futuros.

 

A su vez, nuestro marco institucional fomenta la confusión entre verdaderas reformas tributarias estructurales, que nacen de una idea integral de aprovechamiento de nuestras ventajas como sociedad, y el juego presupuestal de créditos y contracréditos que muchas veces no es vinculante ni de forma ni de fondo con las necesidades de la ciudadanía, en tantas oportunidades con escasez de tiempo para pensar en los entuertos contables que implica una u otra estrategia. 

 

Quedan por analizar los programas en los que el Gobierno piensa invertir los nuevos recursos y las dinámicas del endeudamiento asociadas a la regla fiscal: los primeros determinarán el éxito inicial del gobierno de Duque, que apenas lleva más de dos meses en el cargo de presidente; las segundas no solo cierran el modelo fiscal colombiano, sino que además tienen impactos en el manejo del déficit en cuenta corriente y en la efectividad de la política monetaria de nuestro país, aunque eso es harina de otro costal.

Share on Twitter
Please reload

Entradas destacadas

Consecuencias de la caída de la Ley de Financiamiento

October 17, 2019

1/10
Please reload

Entradas recientes
Please reload