Recientemente, el gobierno anunció que utilizará el mecanismo de la ley de financiamiento para conseguir los faltantes que necesita para ejecutar algunos programas incluidos en el Presupuesto General de la Nación (PGN). En este análisis, que presentamos en dos entregas, explicaré el mecanismo propuesto y qué lo diferencia de una verdadera reforma tributaria estructural.
Del presupuesto y el plan financiero
Todos los años, el gobierno planea cuáles serán sus ingresos y sus gastos del año entrante. Por eso, actualmente el Congreso está debatiendo lo que se hará el 2019.
El presupuesto que se prepara está, por lo tanto, dividido en los ingresos que se planea tener (lo que se llama el presupuesto de rentas) y los gastos que se planea ejecutar (ley de apropiaciones).
El presupuesto de rentas comprende la suma de los ingresos corrientes, de capital, por fondos especiales del Gobierno Nacional Central (GNC) y los ingresos asociados a los establecimientos públicos del orden nacional.
Para el GNC, los ingresos corrientes agrupan los impuestos y las diversas multas y contribuciones que paga la ciudadanía.
Los ingresos de capital se componen de la plata que entra por endeudarnos, las rentabilidades que producen las inversiones que el Estado tiene y los excedentes financieros y utilidades en periodos pasados de las empresas públicas de orden nacional.
Por su parte, los ingresos por fondos especiales corresponden a 45 fondos sin personería jurídica que gestionan recursos relacionados con la prestación legal de un servicio público y están asociados a actividades precisas, como el FONPET o el Fondo de Solidaridad Pensional.
Los ingresos de los establecimientos públicos siguen la misma clasificación que en el caso del GNC (corrientes, capital, fondos especiales) y corresponden a los recursos gestionados por fondos que cuentan con el carácter de persona jurídica (a diferencia de los fondos especiales a nivel de GNC), o generados de forma autónoma por entidades descentralizadas adscritas a la administración nacional como el IGAC, la ANI y las superintendencias, entre otras.
Asimismo, los gastos se dividen en gastos de funcionamiento (principalmente los salarios de los funcionarios del Estado, y en general los gastos que se requieren para mantener los servicios actuales del gobierno), inversión (creación de infraestructura y otros proyectos que dan resultados a largo plazo), y pagos de la deuda (que corresponden a abonos para pago de principal e intereses, realizados a acreedores domésticos o en el exterior. Cada entidad del gobierno recibe un monto para estos rubros [1].
El proyecto de ley de presupuesto se construye teniendo en cuenta un plan de inversiones que está a cargo de Planeación Nacional, y tiene que ser coherente con un Plan Financiero (PF) que se define en la ley 819 de 2003. Este se presenta en el llamado Marco Fiscal de Mediano Plazo y contiene los ingresos y gastos, año por año, de la totalidad del gobierno (lo que se conoce como el Sector Público Consolidado o SPC). El plan debe ser consistente con la regla fiscal definida para el Gobierno Nacional Central (puede ver la sección de gasto público en la página del Observatorio para más información).
Un problema serio es que la ley de presupuesto y el plan de inversiones del que hablamos no son del todo coherentes, porque usan metodologías diferentes. Las clasificaciones que se usan en la elaboración del plan financiero provienen del Manual de Finanzas Públicas del FMI (Fondo Monetario Internacional), mientras que las de la ley de presupuesto se definen en la Constitución y en el cuerpo legal correspondiente al Estatuto Orgánico del Presupuesto. Específicamente, los niveles de agregación de gobierno utilizados cambian entre una y otra estructura de medición, y hay gastos que deben reclasificarse entre funcionamiento, inversión y servicio de la deuda al moverse de una estructura a la otra.
Esto implica que hay que hacer una serie de depuraciones complejas para pasar del PGN (Presupuesto General de la Nación) al PF (Plan Financiero) y así averiguar el impacto económico y fiscal del presupuesto con el fin de determinar su coherencia/consistencia [2], que se refleja en el plan operativo de inversiones que se utiliza en la elaboración del PGN, cuyas apropiaciones se ajustan para calcular el margen de déficit que tiene el SPC en función de la sostenibilidad de la deuda del GNC a partir de la regla fiscal.
El presupuesto desfinanciado
Así las cosas, cuando se habla de presupuesto desfinanciado se hace referencia a que los ingresos presentados en el presupuesto de rentas no alcanzan a cubrir los gastos contemplados en la ley de apropiaciones para una determinada vigencia fiscal (en el caso colombiano, una vigencia fiscal coincide con el año calendario). Esto implica que un presupuesto puede estar completamente financiado pero la economía opera bajo déficits fiscales en otras agregaciones de gobierno, o que el presupuesto está inicialmente desfinanciado pero la economía opera con superávits fiscales si se consideran las categorías definidas en el manual del FMI.
Cuando el presupuesto está desfinanciado, se activa el mecanismo de la tan mencionada “Ley de Financiamiento”. El artículo 347 de la Constitución autoriza al gobierno a proponer una ley que permita conseguir nuevas rentas o modificar las existentes para completar el faltante en los rubros del PGN, la cual sigue un trámite exprés en el Congreso (los debates en las comisiones económicas se dan de forma conjunta y no por separado) y puede ser aprobada y discutida en paralelo a la Ley de Presupuesto (ya que, en caso de no conseguirse los recursos, el gobierno debe suspender los programas del PGN que no cuenten con financiación hasta que se resuelva la situación).
En la ley de financiamiento pueden incluirse una variedad de medidas, desde recomposiciones del perfil de gasto público y hasta modificaciones del Estatuto Tributario o del régimen de activos que maneja el gobierno, cuidando el cumplimiento de la sostenibilidad fiscal y de la regla sobre el balance del GNC definidos en el PF. He aquí una primera diferencia teórica con una reforma tributaria: la ley de financiamiento cuenta con más instrumentos, pero está atada exclusivamente a una necesidad vinculante de cuadrar caja para garantizar el adecuado funcionamiento de las principales instituciones que conforman nuestro Estado.
Aunque también es un factor de confusión: cuando el grueso de las reformas en la ley de financiamiento son el resultado de cambiar el estatuto tributario para buscar recursos adicionales, terminamos con una reforma tributaria exprés.
En la siguiente entrega continuaremos analizando este mecanismo, y repasaremos cómo lo usó la administración de Juan Manuel Santos en el 2014 y cómo lo está usando la administración de Iván Duque.
Referencias
[1] Ver Estatuto Orgánico de Presupuesto, Artículo 11, literal b.
[2] Para mayor información, ver ley 1473 de 2011 y los Aspectos complementarios al PGN 2019 (disponibles aquí).