Carlo Tassara, Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Italia
Isidro Hernández Universidad Externado de Colombia
Un tema que influye sobre la rigidez del gasto público en Colombia es su dimensión temporal de corto plazo. A pesar de las excepciones1 -cuya aplicación resulta ser engorrosa y a menudo más vinculada con criterios de cercanía político-partidista que con criterios de eficacia y buena administración- la aplicación de la Constitución de 1991 y del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996 2-3) legitima una concepción anualizada de los flujos financieros oficiales (MinHacienda 2011) que limita la posibilidad de asumir compromisos de gasto multianuales.
Desde el punto de vista constitucional, el principio de anualidad presupuestal es consagrado por los artículos 346, 347, 348, 349 y 354 de la Carta Magna. En particular, el artículo 346 establece que «El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura», mientras que el artículo 347 «impone la perentoriedad de enlistar dentro del proyecto de ley de apropiaciones los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. [Igualmente, el Congreso interviene] en la etapa de la autorización de los gastos que pone a su consideración el ejecutivo mediante el respectivo proyecto de ley» (Cuadros & Monsalve 2012: 42).
Esta gestión presupuestaria anualizada a menudo se justifica por la escasa capacidad del Estado de planificar -y por ende prever- los ingresos fiscales a mediano y largo plazo y tiene la ventaja de mantener bajo control los riesgos de sobregasto, pero puede generar efectos negativos. El primero está relacionado con la falta de continuidad en el gasto, que afecta negativamente la calidad en la implementación de algunos proyectos y políticas públicas4 y aumenta con frecuencia los costos de intermediación de los contratistas. En segundo lugar, esta misma falta de continuidad en la realización de las actividades tiene el efecto de desarticular la participación democrática y la vinculación de organizaciones y actores locales. Finalmente, un gasto público fragmentado y desarticulado, que debe ser aprobado anualmente, contribuye a legitimar una clase política que fundamenta su éxito en el clientelismo (Tassara 2017: 494).
Esta visión anual del presupuesto no tiene que necesariamente ser la norma. En varios países las herramientas orientadas a la programación multianual del gasto público han sido adoptadas global o parcialmente. Ese es el caso de la mayoría de los países europeos, la misma Unión Europea, Canadá, Nueva Zelanda y algunos países latinoamericanos como Brasil (Armijo & Espada 2014: 25-26), México (OCDE 2009: 17 y 55) y Perú (MEF 2017).
A modo de ilustración de la modalidad del presupuesto fiscal plurianual, por razones de brevedad, el presente texto aborda únicamente el caso de la Unión Europea (UE).
Como es conocido, el presupuesto comunitario está alimentado por las transferencias que hacen los Estados miembros5 según criterios proporcionales y solidarios6, es administrado por los órganos institucionales de la UE y tiene un tamaño promedio anual de 160.000 millones de Euros, que corresponden a algo menos del 1% del producto interno bruto de los Estados miembros y en torno al 2% de su gasto público.
Presupuesto de la Unión Europea 2014-2020
Miles de millones de Euros y porcentajes, a precios corrientes
Fuente: CE 2017: 6.
El presupuesto de la UE financia actividades que incluyen la política agrícola común; el apoyo a la cohesión económica, social y territorial7; la protección del medio ambiente; la acción exterior8; la protección de las fronteras externas; la promoción de los derechos humanos y la investigación.
Ahora bien, en la UE la formulación del presupuesto anual está acompañada por la elaboración de un Marco Financiero Plurianual (MFP). Ambos son aprobados por la institucionalidad comunitaria con disposiciones que tienen fuerza de ley (Jones 2013: 1-2).
Históricamente, vale la pena recordar que en los años setenta y ochenta la negociación de un presupuesto anual generaba un notable estrés en las instituciones y en las relaciones entre los Estados miembros y un creciente desfase entre los recursos disponibles y las necesidades de la UE. En 1988, la adopción del método del MFP en el proceso presupuestario redujo considerablemente los conflictos mencionados, mejoró la calidad del proceso institucional y el respeto de la disciplina presupuestaria. Con el Tratado de Lisboa, aprobado a finales de 2007, el MFP pasó de ser un acuerdo interinstitucional a un acto jurídicamente vinculante.
A nivel institucional, la Comisión Europea propone el proyecto de presupuesto y de MFP, mientras que el Consejo y el Parlamento Europeo lo aprueban en igualdad de condiciones. Finalmente, la misma Comisión se encarga de la gestión presupuestaria y de la elaboración de los informes anuales que son analizados y eventualmente aprobados por el Parlamento.
Igualmente, hay que señalar que el MFP no es un presupuesto plurianual, «sino que el procedimiento presupuestario anual sigue siendo indispensable para fijar el importe efectivo del gasto dentro de los límites máximos y su distribución entre las diferentes líneas presupuestarias establecidas» por el MFP (Kölling 2010: 3). Según el mismo autor «[Su] negociación […] tiene más importancia que el debate del presupuesto anual y es […] la verdadera negociación presupuestaria de la UE».
Entre otras cosas, el MFP fija los límites de los presupuestos generales anuales de la UE y determina cuánto puede utilizar la UE al año, en total y en sus distintas áreas de actividad9, cuando asume obligaciones jurídicamente vinculantes durante un periodo no inferior a cinco años, pero los últimos MFP aprobados abarcan siete años (Consejo Europeo s/f).
El Reglamento del MFP desempeña las siguientes funciones principales: (1) reforzar la previsibilidad de las finanzas de la UE; (2) plasmar las prioridades políticas de un ciclo presupuestario de al menos cinco años; (3) garantizar la disciplina presupuestaria de la UE; (4) facilitar la adopción del presupuesto anual de la UE; (5) garantizar una evolución controlada de los gastos.
En el caso colombiano, una programación multianual del presupuesto público parece ser aconsejable, precisamente para evitar las anomalías indicadas. Esa programación debería referirse, fundamentalmente, a los gastos de inversión, con lo que se eliminaría el problema de las llamadas vigencias futuras que, al plantear proyecto por proyecto en forma independiente, no muestra los compromisos fiscales futuros totales que una programación multianual sí lo haría.
El presupuesto multianual debería incluir también los gastos corrientes recurrentes, aquellos cuya variación resulta mínima: funcionamiento y pensiones10.
Este presupuesto plurianual podría ser de cinco años para los rubros indicados y debería ser adoptado por ley cada año. Por supuesto, no excluiría la aprobación del presupuesto anual, el que debería guiarse del presupuesto plurianual para el año de la vigencia, que incluiría todos los rubros y, en particular, los no incluidos en el plurianual. De esta manera, no se violarían las normas constitucionales mencionadas.
En el fondo, lo que se sugiere es que el programa fiscal de mediano plazo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público formula y elabora cada año, incluya una proyección a cinco años de: los gastos de funcionamiento, las pensiones y, con bastante detalle, los proyectos de inversión, y que tenga fuerza de ley.
1 Como las reservas presupuestales, las reservas de caja, los pasivos exigibles por vigencias expiradas y, sobre todo, las vigencias futuras.
2 Que abarca la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995.
3 Su artículo 14 establece que «el año fiscal comienza el 1 de enero y finaliza el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumir compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepciones. Con este principio se pretende que los órganos que conforman el presupuesto público tengan que proseguir cada anualidad con las autorizaciones otorgadas por las corporaciones de elección popular para el recaudo de ingresos y la ejecución de sus gastos» (Trujillo 2007: 144).
4 Porque, con la excepción de los casos en los que se aplican las vigencias futuras, en práctica los gastos se implementan durante unos 7-8 meses al año y se interrumpen hasta el siguiente año presupuestario.
5 Las contribuciones nacionales se alimentan de una pequeña parte del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y de los derechos de aduana percibidos en las fronteras externas de la Unión.
6 La cuota que paga cada Estado miembro es proporcional al número de habitantes. Sin embargo, en proporción pagan más los Estados que tienen un ingreso per cápita mayor.
7 Estos dos ítems en su conjunto absorben alrededor del 70% del gasto total.
8 Que incluye la cooperación internacional para el desarrollo y la ayuda humanitaria
9 Los dos tipos de gastos de la UE son los créditos de compromisos y los créditos de pago. Los primeros cubren el valor de las obligaciones legales (contratos, convenios de subvención, etc.) «que la UE podría contraer en cada ejercicio cubierto por el MFP. En otras palabras, son los importes que la UE puede comprometerse a gastar en un ejercicio dado […] o a lo largo de varios años. Los créditos de pago cubren el gasto que se efectúa en un año dado del MFP. Este gasto procede de los compromisos jurídicos contraídos por la UE bien en ese mismo año bien en años anteriores» (Consejo Europeo s/f).
10 Las proyecciones respectivas para los siguientes años son casi siempre las cifras del año anterior ajustadas por la inflación esperada.
Referencias bibliográficas
Armijo, M. & Espada, M.V. (2014). Calidad del gasto público y reformas institucionales en América Latina. Santiago de Chile: CEPAL. Serie Macroeconomía del Desarrollo Nº 156.
CE. (2017). Documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas de la Unión Europea. Bruselas: Comisión Europea (CE).
Consejo Europeo. (s/f). Marco financiero plurianual: determinación del gasto de la UE. Bruselas: Consejo Europeo y Consejo de la UE. Recuperado el 29/04/2018 de http://www.consilium.europa.eu/es/policies/multiannual-financial-framework/
Cuadros, E.R. & Monsalve Mantilla, M.D. (2012). Análisis del principio constitucional de la anualidad presupuestal y su contraste con el mecanismo legal de las reservas de apropiaciones en el ámbito del régimen presupuestario. Bucaramanga: Universidad Industrial de Santander. Tesis de grado.
Jones, F. (2013). El marco financiero plurianual. Bruselas: Parlamento Europeo. Recuperado de http://www.famp.es/export/sites/famp/.galleries/documentos-europa2020/DOC-3.1p.pdf
Kölling, M. (2010). La negociación del marco financiero plurianual de la UE 2014-2020: un balance entre necesidades y límites económico-políticos. Madrid: Análisis del Real Instituto Elcano (ARI). Recuperado el 30/04/2018 de http://www20.iadb.org/intal/catalogo/PE/2011/07584.pdf
MinHacienda. (2011). Conceptos jurídicos presupuestales. Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MinHacienda).
MEF. (2017). Marco Macroeconómico Multianual 2018-2021. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
OCDE. (2009). Estudio de la OCDE sobre el proceso presupuestario en México. Paris: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). OECD Journal on Budgeting, Volume 2009.
Tassara, C. (2017). Posconflicto y políticas públicas en Colombia: una mirada internacional a un reto nacional. En Eric Tremolada Álvarez (Ed.). Desafíos del multilateralismo y de la paz (pp. 453-503). Bogotá: Universidad Externado de Colombia. Colección Ius Cogens de Derecho Internacional e Integración Nº 5.
Trujillo Alfaro, J.L. (2007). Presupuesto. Una aproximación desde la planeación y el gato público. Bogotá: Universidad del Rosario.