Repensar los beneficios en los impuestos de renta es, a juicio de José Antonio Ocampo, exministro de Hacienda y actual Profesor de la Universidad de Columbia, el camino para racionalizar la estructura tributaria colombiana. Sobre este y otros temas hablamos con él.
José Antonio Ocampo es uno de los economistas más destacados del país. Académico, exministro, ex director ejecutivo de la CEPAL y ex secretario general adjunto de las Naciones Unidas, es también un comentarista sobre el panorama de las finanzas públicas colombianas.
Nos sentamos a hablar con él sobre las perspectivas económicas para el año que comienza, las acciones necesarias para avanzar en materia de reactivación y, por supuesto, la inminente reforma tributaria. Esto nos contó.
¿Cuál es el tema de política fiscal al que los hacedores de política pública deberían prestarle más atención en 2021?
La coyuntura actual es especialmente compleja, pues combina dos elementos principales: por una parte, la necesidad de que el gasto público contribuya a la reactivación y a moderar los efectos sociales adversos que tiene la crisis del covid, y por otra parte, un nivel alto de deuda pública. Desde antes de la crisis, la tendencia ya apuntaba al aumento de la deuda del Gobierno nacional, pero a ello se suma el déficit muy elevado tanto de 2020 como de este año ––ya estamos en niveles superiores al 60% del PIB, lo cual no es catastrófico, pero sí es un nivel elevado. Debe prestarse atención a la posibilidad de que las calificadoras de riesgo vayan a quitarle el grado de inversión a Colombia debido a esta tendencia fiscal adversa.
El papel que juegan las calificadoras en el discurso de la política pública en Colombia es llamativo. ¿Se les da la importancia adecuada? ¿Ocurren dinámicas similares a las de otros países?
No tengo necesariamente una alta evaluación de las calificadoras de riesgo; de hecho, en mi época como ministro de Hacienda tuve tensiones con ellas. El año pasado compartí en los debates internacionales la recomendación de pedir a las calificadoras que no cambiaran las calificaciones durante esta crisis. Ese es mi punto de vista. No considero que se trate de agentes que se deban tener presentes todo el tiempo. Sin embargo, cuando se tiene un déficit fiscal alto, hay que financiarlo. La pregunta es cómo hacerlo, y las calificadoras tienen incidencia en el acceso al mercado privado de capitales a nivel internacional que, dicho sea de paso, después de la salida de capitales que fue enorme en marzo, fue muy positivo durante 2020, en contra de lo que se esperaba. En general, las economías emergentes con acceso al mercado pudieron acceder de nuevo a mediados de abril. Colombia es uno de los países que se vieron beneficiados ––tanto el Gobierno nacional como otras entidades públicas.
El riesgo es que, por cuenta de una calificación adversa que nos saque del llamado grado de inversión, el acceso a ese mercado se reduzca. Desafortunadamente, el país está muy cerca en sus calificaciones a que nos quiten el grado de inversión. Todas estas consideraciones las hago al margen de mi concepto de las calificadoras ––la forma en que operan y cuál es su racionalidad.
Basta ver el papel de las calificadoras, por ejemplo, durante la crisis de 2008. Ciertamente no les hicieron el mejor servicio a los clientes que se fiaban de sus evaluaciones de los ‘activos tóxicos’ basados en hipotecas, que calificaban como AAA en Estados Unidos…
Y tienen un problema adicional: son procíclicas. Cuando el mercado se está volviendo más adverso es cuando más bajan las calificaciones. Y cuando el mercado está en auge, las aumentan. Así, profundizan los ciclos económicos de acceso al mercado en vez de moderarlos. En todo caso, querámoslo o no, el grado de inversión importa. Yo fui ministro de Hacienda cuando Colombia tenía grado de inversión. Después, en 1999, lo perdimos y tomó mucho tiempo recuperarlo.
En las subastas de deuda que ha hecho recientemente el Gobierno no nos ha ido mal. Las tasas de interés que se han obtenido no han sido desfavorables.
Así es. Y eso tiene que ver con dos elementos. El primero es el acceso al mercado internacional de bonos, pero también a la entrada de capitales que compran bonos en el mercado interno. Son los dos fenómenos que han sido bastante favorables para Colombia durante esta crisis ––mucho mejor que en las crisis anteriores, no solamente en términos de acceso, sino también de costos y plazos.
Durante la crisis, aunque ha tratado de proyectar lo contrario, el Gobierno ha procurado gastar lo menos posible. A eso se suma un recaudo tributario que, aunque menor a lo habitual, ha sido bueno. ¿Considera que el Gobierno ha estado siguiendo una política de austeridad en medio de la pandemia? ¿Es indicado ese nivel de gasto?
El déficit fiscal que hubo el año pasado fue más por la vía de caída de recaudo de impuestos, que de aumento de gasto. El aumento de gasto en Colombia para la pandemia ha sido modesto. De hecho, la ejecución ha sido inferior a lo que se había planteado. Los anuncios del presidente al comienzo de la crisis sumaban muchas cosas ––las intervenciones del Banco de la República, los créditos de Bancoldex, las garantías del Fondo Nacional de Garantías–– y no solamente el gasto público.
El gasto adicional, de un 2% del PIB, es un nivel bastante modesto para los patrones internacionales de la crisis. En América Latina estamos en una situación intermedia. Hay casos de países que, básicamente, no han hecho nada ––como México––, hasta países que han hecho unos niveles de gasto importantes, como Perú, Chile, Argentina y Brasil.
Hablando sobre 2021 decía al comienzo que el gasto público tiene que contribuir a la reactivación y a reducir el costo social de la crisis. Cualquier ajuste fiscal que se haga para tratar de moderar el déficit no se debe hacer por la vía del gasto, sino de los ingresos. De ahí la importancia de la discusión sobre la reforma tributaria.
En materia de gasto hay varias cosas que se deben resaltar. En primer lugar, los apoyos a los hogares pobres y vulnerables se han dado, pero su magnitud es muy pequeña; es menor al que dan algunos países latinoamericanos. El Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) se anunció para 6 millones de personas, pero llegó apenas a poco más de 3, no benefició al grueso de las empresas pequeñas, y ya se está reduciendo. Y, aunque ha sido prorrogado, el acceso ha sido limitado.
Hay otros programas. Y he sido partidario de programas de emergencia en materia de empleo. Se trata de programas sociales, ambientales o de infraestructura que se pueden hacer con un manejo por parte de los municipios, algo que contribuiría a paliar algunos de los efectos más fuertes de la crisis del empleo ––particularmente, la baja del empleo femenino y juvenil. Ese es un paquete. El otro paquete es la reactivación. La inversión pública ––aparte de los apoyos sociales–– es un instrumento fundamental para contribuir a la reactivación.
Por la vía del gasto no se deba hacer el ajuste. Esto se discutió, por ejemplo, en los años 80. Al fallecido doctor Roberto Junguito, entonces ministro, le tocó hacer un ajuste importante. Yo elogiaba que no lo hizo fundamentalmente por la vía del gasto. En este momento ocurre lo mismo. Habrá que ver cómo se financia el mayor gasto.
Entre las categorías actuales de gasto destacan salud, apoyo humanitario y apoyo al empleo, ¿cuál considera que es el tipo de gasto que sería más constructivo para salir de la crisis?
En materia de salud se observa un crecimiento considerable. Por obvias razones, se ampliaron las capacidades en materia de cuidados intensivos. Sin embargo, otras cosas –como la posibilidad de hacer más pruebas de Covid-19 –no se lograron. Lo que viene gira en torno a la compra de vacunas, donde el país, incluso en el contexto latinoamericano, parece rezagado.
Adicional al gasto en salud, el apoyo al empleo y a los hogares pobres y vulnerables es un instrumento que también ayuda a la reactivación. Aparte de esto, deberían ponerse en marcha proyectos de inversión que contribuyan a acelerar la actividad económica. El gasto público tiene que ser reactivador y tener un efecto social favorable.
Las señales que parece enviar el Gobierno parecen ir en la dirección de que sean los grandes capitales los que jalonen, por ejemplo, la generación de empleo. Teniendo eso en cuenta, ¿qué tan buenas son las perspectivas de éxito?
Falta todavía ver, concretamente, cuáles son los detalles de las políticas de reactivación. Es claro que el apoyo al empleo y a los hogares pobres y vulnerables debe ser parte esencial, pues, además de mitigar la crisis, contribuye a fortalecer la demanda.
Pero volvamos al PAEF, por ejemplo en Bogotá. Este programa ha llegado, básicamente, a empresas grandes. Esto se ha presentado por cuenta de los requisitos que se fijaron. Las micro y pequeñas empresas se han beneficiado muy poco. Lo que se observa en la pequeña empresa es que hay una reducción del empleo. La gente está volviendo a trabajar, pero cada vez más lo hacen de manera informal. Un subsidio al empleo de pequeñas empresas es uno de los instrumentos claves de la política que hay que poner en marcha.
La ley de financiamiento que se propuso en 2018 tenía en su versión original tres grandes componentes: un recorte grande de impuestos a las empresas, IVA a más productos de la canasta familiar para tapar ese hueco y una devolución del IVA demasiado pequeña para contrarrestar la regresividad. El primero y el ultimo pasaron. Se concluye que, por cuenta del hueco que se creó, se necesitaba una reforma tributaria con o sin pandemia. ¿Qué tanto de la reforma tributaria que se necesita ahora es realmente consecuencia de la pandemia?
Aquí hay un problema que es estructural. Colombia ––no importa lo que se diga–– tiene una tasa baja de tributación. Las estadísticas de la CEPAL para 2019 indican que Colombia tiene una tasa de tributación de 14% del PIB ––el promedio latinoamericano es del 15,5%. La comparación con OCDE, de la cual ahora somos miembros, sería aún más desfavorable. Con las necesidades adicionales de gasto que hay en materia social, hay que aspirar a una tasa de tributación más alta. ¿Cómo se logra? Las propuestas actuales apuntan a hacerlo, en gran medida, por la vía del IVA.
Yo no descarto que haya que hacer cambios en la estructura del IVA, pero la idea de que la tasa cero para los productos básicos de la canasta familiar es un beneficio tributario es algo que yo rechazo con total contundencia. Seguramente, cuando termine la evaluación sobre los beneficios tributarios se dirá de nuevo que el gran beneficio tributario que existe en Colombia es la tasa cero para los productos básicos de la canasta familiar. Eso no es un beneficio tributario: es una estructura orientada a evitar la regresividad del impuesto.
Uno puede pensar en cambiar algunas cosas del IVA. Podrían mencionarse algunos productos que no son básicos, o introducir una tasa mínima ––2% por ejemplo–– en otros.
En cuanto a la devolución del IVA, es importante anotar que este solo llegó a 1 millón de hogares, que es una proporción muy pequeña de los hogares pobres del país. Lo ideal sería consolidar todos los apoyos en un monto básico para estos hogares, que podría incluir una estimación de cuánto es el IVA que están pagando por los consumos que hacen.
Yo soy partidario de repensar a fondo los beneficios en los impuestos de renta, tanto de sociedades como de personas naturales. Ahí es donde hay que racionalizar la estructura tributaria colombiana. En el caso de sociedades, hay tantos beneficios específicos de carácter sectorial, que los beneficios son más grandes de los que se dice. En últimas, hemos terminado con un sistema claramente inequitativo que hace que casi cada empresa tenga un régimen diferenciado.
Yo soy partidario de la propuesta que se planteó en la comisión tributaria que se hizo en el Gobierno pasado en el sentido de crear un nuevo impuesto a las utilidades empresariales sin exenciones. Preferiría ese sistema a seguir trabajando sobre un impuesto de renta a las sociedades que tantos beneficios específicos ––que aumentaron con la última reforma tributaria–– que ya es hasta difícil enumerarlos.
Las exenciones pueden pensarse, pero hay que introducir niveles de racionalidad económica. Es decir, beneficios que sean temporales, que estén sujetos a evaluación y que tengan propósitos muy claros ––por ejemplo, en materia ambiental, de ciencia y tecnología o de generación de empleo.
Yo creo que si uno eliminara beneficios en impuesto de renta a las sociedades, les podría dar a todas las sociedades la tasa de las zonas francas, es decir 25%, y tener mayores ingresos para el Estado.
Una reforma que es absolutamente esencial, y de la cual se ha hablado por mucho tiempo, es la tasa de tributación más alta a los dividendos pagados entre sociedades. Eso se ha convertido en un franco mecanismo de evasión. Es un tema que, además, está atado a otro tema que debe ser central en cualquier reforma tributaria que se haga, y que consiste en evitar que los hogares de más altos ingresos terminen haciendo sus gastos de consumo a través de sociedades y, por tanto, cargados al Estado. Esto tiene que ver con dividendos: en la medida en que haya dividendos que se paguen a sociedades que estas terminan financiando consumo de algunos hogares sin pagar el impuesto que les corresponde.
Después hay otros beneficios tributarios para personas naturales que habría que repensar. Estos van desde pensiones altas ––que deben estar sujetas a tributación––, hasta los beneficios para el pago de deuda hipotecaria para vivienda; estos son muy elevados y deberían restringirse para beneficiar a las clases media y baja.
Hay otros temas específicos que se podrían pensar. Por ejemplo, las exenciones del 4x1.000, que incluso permitirían reducir la tasa de ese impuesto. Igualmente, el IVA a las transacciones de finca raíz, el cual existe en casi todos los países. Hay muchos beneficios que también se otorgan a las ganancias de capital, y que son discutibles, y de hecho muchas ganancias de capital terminan registrándose en paraísos fiscales.
Son cosas que deberían repensarse para tener un sistema tributario más justo y progresivo. El impuesto de renta es ligeramente progresivo, pero, si se compara con países de la OCDE, el efecto redistributivo de nuestro impuesto de renta es una vergüenza.
Otro beneficio que habría que eliminar es el que creó la reforma tributaria pasada, y que permite descontar del impuesto a la renta el de industria y comercio.
Las propuestas de reforma que se han planteado en este Gobierno han ido en la dirección de aumentar los impuestos al consumo por el lado de más IVA, o los impuestos al trabajo. ¿A qué se podría atribuir esto?
Parte de la inadecuada progresividad de nuestro impuesto de renta es que está muy recargado sobre salarios, y poco a utilidades y ganancias de capital. Si se mira la historia del impuesto al patrimonio ––creado durante la República Liberal–– uno de los argumentos con que se justificó es que era muy difícil captar los ingresos de capital, por lo que debía pagar a través del impuesto al patrimonio. En esta materia soy partidario de echar para atrás y regresar a un impuesto al patrimonio amplio, tal y como existía en los años 80 ––obviamente a las personas naturales, no sobre las personas jurídicas, que es una distorsión que se introdujo durante algunos años.
Se podrían pensar otros impuestos. Yo he sugerido aumentar significativamente el impuesto a las emisiones de carbono. Colombia tiene un impuesto, pero es bastante más pequeño que lo que sugiere el Fondo Monetario Internacional. Igualmente, conviene observar cuáles son los impuestos directos e indirectos que pagan las empresas digitales y las transacciones digitales más en general.
Suponiendo que hacer una reforma tributaria sea algo inaplazable, una fuente importante de ingresos podría venir de reversar los recortes de impuestos que este gobierno les hizo a las grandes empresas en 2018. ¿Cómo vería esta opción?
Ciertamente sería una opción viable. Y yo la acompañaría de algo adicional: fijar un mínimo de impuestos. Esto es, que ninguna sociedad pague menos de determinado porcentaje, sin importar qué tantos beneficios tributarios reciban.
Sobre esto mencionaría dos obsesiones que tengo. La primera es que los países desarrollados mejoran la distribución del ingreso a través de su sistema fiscal ––esto es, de tributación y de gasto. Colombia, que tiene una de las peores distribuciones del ingreso del mundo, prácticamente no mejora nada a través de su sistema fiscal. Un objetivo esencial de cualquier política fiscal es que tengamos un sistema de impuestos, y un sistema gastos que sean más progresivos.
La segunda obsesión es esta: los beneficios tributarios tienen demasiados problemas. Por un lado, porque se vuelven permanentes, pero también porque nunca se evalúa si el propósito que los impulsó efectivamente se alcanzó. Yo creo que el Estado tiene que ayudar a ciertos propósitos sociales –incluyendo hoy al empleo de bajos ingresos—, de ciencia y tecnología, y ambientales.
Una alternativa que de hecho prefiero es que los subsidios se den por la vía del gasto y no de menores impuestos. Esto implica que todas las empresas, sin importar su actividad, paguen impuestos como empresas normales. Después, mediante subsidios, se apoyarían actividades específicas. Esta es la única forma de saber cuánto cuestan realmente los beneficios fiscales, y de conocer su efectividad.
Se dice: “Vamos a bajar los impuestos para que haya más inversión”. ¿Quién dice si en efecto hay más inversión? En Estados Unidos, se ha demostrado una y otra vez que no es cierto. ¿Y si no hay más inversión se devuelve la plata al Estado?
Mis propuestas buscan en el fondo es consolidar un sistema tributario que, además de ser más justo, sea mucho más sencillo. La eliminación de múltiples beneficios tributarios es esencial para ello.