“Las grandes reformas solo son posibles cuando se gobierna desde la diversidad”: Mauricio Cárdenas

Cómo Avanza Colombia es el título del nuevo libro de Mauricio Cárdenas. La obra consiste en un repaso detallado de experiencias que le permitieron al país completar con éxito profundas reformas en temas tan complejos como la infraestructura, los impuestos y la lucha contra el cambio climático.


Conversamos con Cárdenas –exministro, doctor en Economía, catedrático e investigador– sobre algunos de los temas que aborda en el libro y los retos presentes y futuros que plantea para Colombia un panorama complejo, marcado por retos que van desde las dinámicas globales condicionadas por la pandemia hasta la polarización política en plena campaña electoral.

¿Por qué escribió este libro ahora?


Un momento de crisis como el que estamos viviendo es también un momento de desorientación, porque todo está mal: los ingresos cayeron, las personas perdieron capacidad económica, hay problemas de inseguridad, escándalos de corrupción. Es el caldo de cultivo perfecto para que aparezca un caudillo –uno que propone empezar de ceros, hacer un borrón y cuenta nueva, que trata de explicar todos los problemas del presente diciendo que el país es un desastre, y que se necesita una persona iluminada que venga a resolver todo–. Mi tesis es exactamente la opuesta. Es verdad que hay muchos errores y cosas en las que hemos fracasado, pero con mucho esfuerzo hemos conseguido salir adelante, aprender de esos fracasos, y finalmente hacer las cosas bien. Escogí una serie de casos en los que esa tesis es válida, para decir que aquí no se necesita alguien que venga a ‘resetear’ el sistema. Tenemos que aprender de las cosas que hemos hecho bien para salir de estos grandes problemas que tenemos hoy.


Es una teoría distinta del cambio: aprendamos cómo, con nuestras propias experiencias, podemos hacer las cosas bien, salir adelante y mejorar. Es una visión más práctica, moderada y serena, y más efectiva. Porque es así como se resuelven los problemas.

Los colombianos solemos pensar que no salen cosas tan buenas de la gestión institucional. Ese pesimismo parece haberse instalado en todas las esferas, invisibilizando buenas experiencias como las que usted relata en el libro…


Hay cosas muy positivas –cosas de las que nosotros, los colombianos, no somos conscientes–. De hecho, a veces el reconocimiento llega primero del exterior. No podemos caer en un pesimismo de flagelarnos pensando que no somos capaces, porque la verdad es que hay cosas muy positivas que hemos logrado. Muchas de estas historias de éxito se cimentaron sobre derrotas iniciales que permitieron construir soluciones efectivas. Otra enseñanza valiosa de estas experiencias es que no todo sale al primer intento.

El libro aborda casos de éxito en materia de infraestructura, medio ambiente, aumento de recursos para el deporte y el acceso de Colombia a la OCDE, entre otros. ¿Cómo escogió los casos para destacar en Cómo Avanza Colombia?


Todos los temas responden a un patrón similar: fracasos o derrotas convertidas en logros. No son historias de éxito que surjan de la nada. Por el contrario, se trata de soluciones a problemas con los que el país luchó durante mucho tiempo.

Los impuestos parafiscales hacen parte de los temas que usted aborda en el libro. Este tema cobra especial vigencia en la actualidad, cuando el país busca reparar su tejido laboral, ¿qué lecciones podrían replicarse?


Como economista y analista siempre me interesó mucho el problema de la informalidad. A mi juicio, esta es la otra cara de la moneda del subdesarrollo. Los países subdesarrollados son informales. Y los países informales son subdesarrollados. Este fenómeno afecta la remuneración de las personas, el acceso al crédito, el crecimiento de las empresas y la posibilidad de ampliar mercados. Cuando llegué al Ministerio de Hacienda en 2012 decidí acudir a una evidencia que indicaba que la informalidad en Colombia se debía, en buena parte, a que nos habíamos dedicado a cobrar impuestos muy altos sobre las nóminas. Muchos empleadores, para no pagar esos impuestos, contrataban a los trabajadores de manera informal –es decir, no les pagaban salud, pensión y los demás beneficios de la seguridad social–.


Bajar esos impuestos a la nómina se convirtió en una prioridad. Los ministros de Salud y Trabajo, Alejandro Gaviria y Rafael Pardo, respectivamente, estuvieron totalmente de acuerdo –ni qué decir del presidente Juan Manuel Santos–. Logramos algo que se veía imposible, pues era políticamente muy complejo. Los impuestos a la nómina iban directamente a los presupuestos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Servicio Nacional de Educación (Sena) y la salud. El objetivo no era debilitar a estas entidades. Por el contrario, les aseguramos un presupuesto que nunca podría disminuir, y que subiría todos los años por encima de la inflación. Eso valió oro durante la crisis petrolera, pues el Estado se tuvo que recortar en muchos sectores, mientras que el ICBF y el Sena tenían presupuestos protegidos y en aumento.


Eso hizo posible, como si fuera una carambola, que el ICBF pudiese ser más ambicioso y audaz en sus metas, y desarrollar con más éxito el programa de atención integral a la primera infancia –que se conoció como De Cero a Siempre–. Una reforma que tenía la intención original de reducir la informalidad, lo logró, y además le generó un beneficio enorme a la niñez colombiana.

A lo largo del libro usted habla de los “arreglos institucionales” y de su importancia para lograr el progreso, ¿en qué consisten y por qué los considera tan importantes?


Todos los temas que desarrollo en el libro tienen otro denominador común: en todos hay que trabajar para lograr que, antes de cortar cintas y hacer inauguraciones, haya reglas de juego claras y bien diseñadas. Unas reglas de juego que no se acomoden a intereses del momento, sino que la sociedad cuente con un andamiaje que permita que los programas gubernamentales, el gasto y la iniciativa privada den buenos resultados. Hay que invertir en arreglos institucionales. Una vez se tienen buenas reglas de juego, ahí se verán los resultados. Un ejemplo elocuente es el de la infraestructura: Colombia tenía –y sigue teniendo, en buena medida– malas carreteras. Pasaban los gobiernos y eso no mejoraba. Y no era porque los gobiernos no tuvieran la intención, pero no se lograba. ¿Por qué? Porque no teníamos un buen arreglo institucional. Tuvimos que pasar cuatro años consolidando las instituciones. Las que había antes no funcionaban: los proyectos no se hacían o no se terminaban, las reglas de juego no estaban bien diseñadas. Invertir en la consolidación de las reglas de juego es fundamental para el éxito. Y eso aplica para muchos temas. Hoy las 4G son el programa de construcción de carreteras más grande de América Latina.

Muchos de los casos de éxito que usted relata salieron adelante en medio de una aguda polarización política en el país. ¿Cómo navegar un escenario tan complejo?


La polarización sigue estando muy vigente. Es algo que muchos políticos buscan, y que no ocurre por azar: la buscan porque va orientada a generar emociones como la rabia y el miedo. Esa polarización nos esta haciendo mucho daño. Si seguimos definiendo elecciones en función de emociones tan dominantes, perdemos de vista lo que yo trato de defender en este libro: la posibilidad de ir cambiando las cosas basados en la evidencia y el conocimiento, no en la rabia o el miedo. Juntar y no dividir.


Hablamos de la posibilidad de tener la capacidad política de impulsar reformas que en principio son muy complejas porque tocan muchos intereses. Eso solo se logra si uno está gobernando desde la diversidad. Si uno está gobernando desde una sola esquina –con las personas que piensan parecido a uno, con quienes vienen de la misma universidad– realmente no logra movilizar un país.


Este libro es una suerte de puente entre esos dos mundos. Ese puente es la antítesis de la polarización. La polarización no necesita la evidencia, los estudios ni la ciencia. Necesita el choque y el antagonismo. Sin embargo, eso no les resuelve los problemas a los colombianos. Eso entretiene a la gente, pero no necesitamos entretenedores; necesitamos gobernantes.

Usted habla de tres crisis que se retroalimentan mutuamente –la climática, pandemia y el narcotráfico– y plantean serios retos a futuro. ¿Cuáles son sus perspectivas al respecto?


La solución a estos tres grandes problemas va a requerir aplicar el método con el que hemos avanzado en los demás casos: buena evidencia, buen diagnostico, priorizar, y hacer reformas. De lo contrario, se convertirán en fuentes de más problemas, frustraciones, y deterioro en la calidad de vida de las personas.


Estos tres problemas tienen algo en común: son globales, pero su manifestación es local. Dependemos de que Colombia tenga peso en el escenario internacional. Tenemos que superar ese complejo de hablar fuerte en el escenario internacional. En el escenario global tenemos que pedir soluciones al cambio climático, el narcotráfico y la pandemia, pero también debemos tomar medidas en lo local.