Desconexión entre política pública y evidencia científica: uno de los riesgos que enfrenta el mundo

Conversamos con Juan Camilo Cárdenas sobre los retos y oportunidades que la realidad pospandemia plantea para Colombia y el mundo en materia de sostenibilidad.


La recuperación económica después de los estragos causados por la pandemia es uno de los desafíos más grandes que ha enfrentado la humanidad. Sin embargo, cada región –y cada país– afrontará retos particulares.


En Lessons from COVID-19 for a Sustainability Agenda in Latin America and the Caribbean, un documento elaborado para Naciones Unidas y publicado a comienzos de julio, los académicos Diana Carolina León y Juan Camilo Cárdenas analizaron las lecciones y oportunidades que está dejando el COVID-19 para América Latina y el Caribe, con miras a una recuperación enfocada en un camino más sostenible.



Conversamos con Cárdenas –profesor titular de la Universidad de los Andes, doctor en economía ambiental y de recursos de la Universidad de Massachusetts Amherst y posdoctorado en el taller de políticas públicas y teoría política de la Universidad de Indiana Bloomington– sobre los desafíos y caminos de acción que en materia de sostenibilidad se perfilan para Colombia y el mundo en un escenario pospandemia.

A partir de los ejes principales del documento, ¿cómo analiza el escenario inmediato para Colombia?

Nos hemos centrado en la realidad y en los cambios que están sucediendo con respecto a la pandemia, así como en las posibilidades de reactivación de la economía –y, en últimas, de amortiguar el enorme golpe que los grupos más vulnerables están recibiendo–. Puntualmente en los temas ambientales, es posible que todavía podamos aprender de los cambios repentinos que obligó la pandemia. Esos cambios, como los hemos documentado en este texto, dan señales de que se podrían tener unas nuevas realidades pospandemia –nuevas realidades de mejor calidad del aire, mejor uso del transporte y de las distintas modalidades de movilizarse en las ciudades, mejores posibilidades para las cadenas de comercio justo, utilización de plataformas digitales para acercar mucho más a consumidores y productores a partir de cambios en las preferencias frente a productos más limpios, y también a un mercado más justo, en el que se compense mejor el esfuerzo de los productores. También en mejores posibilidades de implementar instrumentos económicos para empezar a abordar los desafíos ambientales mediante mejores diseños de impuestos verdes.
Hay muchas oportunidades que se pusieron de frente con la pandemia. Esto es lo interesante de este ejercicio: utilizar esa experiencia para darnos cuenta de que sí es posible cambiar, y ver cómo, en un mundo pospandemia, mantener ciertas cosas con mejores prácticas: desde el uso de la bicicleta, hasta la reducción de emisiones contaminantes de otros medios de transporte, pero también de las industrias. Un ejemplo claro en la sabana de Bogotá es que –como consecuencia del cierre de las actividades industriales y operativas– la Empresa de Acueducto y Alcantarillado vio una reducción en los contaminantes en la planta de tratamiento, y con ello, una reducción en los costos. Esto implicó un respiro para la cuenca del Río Bogotá. Ahí hay oportunidades que vale la pena entender; en muy poco tiempo se lograron cambios de comportamiento no planeados –pero reales– que derivaron en resultados ambientales interesantes. Lo mismo sucedió con la calidad del aire.
Ese es el llamado general que hacemos: cuando estemos en una etapa pospandemia, podríamos retomar algunas de esas cosas, sabiendo ya que en muy poco tiempo cambios de comportamiento generan cambios agregados en el ambiente.

Ya tenemos un puerto hacia el cual queremos ir, ¿cuál debería ser la hoja de ruta para avanzar hacia la construcción de una política pública renovada, aprovechando lo que se tiene actualmente?

Esa agenda pública tendrá que enfrentar desafíos muy grandes. Hay sectores que están interesados en ofrecer sus buenos servicios –por llamarlos de alguna manera– para la reactivación de la economía del corto plazo. Hablamos, por ejemplo, de algunos sectores de las industrias extractivas, que irían totalmente en contra de lo que mencionaba anteriormente. Lo hacen con el ofrecimiento de que una reactivación rápida puede generar unos flujos de capital, de inversión y de regalías. Me parece que en la agenda pública tenemos que sentarnos a evaluar eso, porque puede ser que, por tratar de propender por unos recursos de muy corto plazo, estemos involucrando al país en unos costos sociales y ambientales altísimos de mediano y largo plazo. Me da temor que la agenda política y pública les dé preponderancia a unos sectores que se están ofreciendo a permitir reactivación de la economía, pero que estén minimizando la posibilidad de activar con mayor fuerza a sectores que podrían generar retornos muy valiosos en el largo plazo en una senda sostenible. Si uno compara el número de empleos por unidad de inversión de capital entre los sectores extractivos y otros sectores más limpios o verdes, las diferencias son enormes. Y si el empleo es una de las prioridades para el país, deberíamos pensar en inversiones que tengan una tasa de generación de empleo más alta por unidad de capital invertida como puede llegar a ser el turismo basado en el rico capital natural que tiene el país.

Usted anticipa una tensión entre la realidad previa a la pandemia y el nuevo escenario que estamos viviendo. ¿Cuál es el camino para comenzar a solucionarla?

Sentarnos a la mesa y trabajar con buenas cifras. Mi invitación es a que mantengamos como prioridad la política pública basada en evidencia, y no la manipulación de la evidencia basada en la politiquería. Tenemos el reto de poner sobre la mesa la evidencia científica sobre los costos y beneficios para distintos sectores de la economía, así como la evidencia disponible sobre las virtudes de los cambios que se advierten en otros sectores. Necesitamos recopilar esa evidencia para ponerla en el centro del debate. Desde la academia –desde las distintas universidades y disciplinas–, con ojo crítico, podemos ser proveedores de esa evidencia y propiciar la discusión. Vivimos en un mundo marcado por riesgos grandes de manipulación de la información, de polarización de redes sociales y de fake news, que dificultan esto que estoy describiendo. La democratización que han traído las redes sociales –algo que celebro enormemente– ha traído también el riesgo de manipular fácilmente a la opinión pública con sencillas gráficas de datos manipulados, y combinado con los sesgos cognitivos de los que todos somos prisioneros, se genera un coctel peligroso para diseñar e implementar política pública.
Una de las cosas más importantes es sentarnos entre distintas posiciones y perspectivas, con la mejor evidencia posible, a ponernos de acuerdo sobre qué es y qué no es real, dónde están los riesgos, cuáles son las posibles consecuencias de lo que dice la evidencia local y externa sobre estos temas y, en especial, sobre las oportunidades que arroja este escenario configurado por el COVID para construir una agenda de sostenibilidad de mediano y largo plazo para Colombia.

Es inevitable que este tipo de discusiones tengan lugar en la esfera política. Miremos, por ejemplo, el caso de Estados Unidos, con un debate político y electoral próximo a resolverse, ¿qué está en juego allí?

Están en juego varias cosas. Por supuesto, la región latinoamericana no es ajena. La elección reciente de la presidencia del BID es un reflejo de lo que está sucediendo en la codependencia tan alta que hay en todo el continente americano entre norte, centro, Suramérica y el Caribe. Está en juego la deslegitimación de la academia y de la ciencia por una agenda política –liderada desde las bases que eligieron a Donald Trump y en donde él encontró un caldo de cultivo perfecto–. Está en juego, como mencionaba antes, la posibilidad de que la política pública deje de estar basada en evidencia. Aquí es importante dejar algo claro: no estoy diciendo que hay que separar la política pública de la política. Todo lo contrario: la política debe estar al servicio de la discusión de la política pública.
Desafortunadamente, lo que se ha venido desarrollando en Estados Unidos es un ataque frontal contra la ciencia y la academia para, en ese sentido, deslegitimar el valor social que tiene la evidencia científica para orientar las políticas públicas y que, obviamente, con el ejercicio sano de la política en un sistema democrático, se encuentren distintas fuerzas y encuentren la forma de dar estos debates. Cuando Trump va a una discusión con líderes políticos en California, y les dice que el planeta se va a enfriar solo, y que los árboles estallan solos porque son como fósforos –negando así la evidencia científica asociada al calentamiento global, el manejo de los bosques y de las cuencas hidrográficas– se pone en riesgo muchísimo de lo que debe ser la legitimidad de la política pública basada en evidencia científica.
Esa desconexión entre política pública y evidencia científica es uno de los riesgos más grandes que enfrenta el mundo en el siglo XXI, y creo que en América Latina no somos ajenos a ello. El caso de Bolsonaro en Brasil ha dado pistas de tratar de orientarse hacia allá, y eso ha hecho que se ponga en riesgo la posibilidad de que, por ejemplo, se haga una administración transnacional de la Cuenca Amazónica. Las tasas de incendios en la Amazonía son altamente preocupantes. El asunto no se reduce a California: el mundo entero está enfrentando una mayor probabilidad de incendios forestales y de fenómenos climatológicos y oceanográficos asociados a huracanes y tormentas.
Una agenda política basada en desvirtuar el conocimiento científico sobre el cambio climático le puede hacer mucho daño no solo a la política pública sino a la humanidad.

Colombia vive en permanente estado electoral. ¿Cómo evitar que la construcción de la política pública sobre sostenibilidad caiga presa de la polarización y de la excesiva politización que vive nuestra sociedad?

Le doy un ejemplo sencillo en nuestro contexto bogotano, donde se ha dado en redes sociales un debate interesante sobre la Carrera Séptima y el uso de la bicicleta y del espacio público. Ahí es donde yo llamo a todos los que tengan datos y evidencia científica para discutir si la Séptima debería tener metro o no, tren elevado o no –que sea una discusión basada en evidencia.
Colombia se debate permanentemente en campaña. Los ciclos electorales, que alternan las elecciones locales y nacionales, nos mantienen en eso.
Estamos nuevamente activando esta discusión del fracking, de los hidrocarburos y de la dependencia energética, que van a mantener candente el tema de la reforma de las regalías. Esos debates, por ejemplo, sobre el sector minero-energético, que en Estados Unidos han estado tan marcados por las agendas políticas, terminan afectando decisiones domésticas nuestras. Sabemos que Estados Unidos puede tener un impacto grande sobre las decisiones que puedan tomarse acá en términos de inversión y de los mercados minero-energéticos. Estados Unidos es un actor importante que determina, por ejemplo, precios de carbón y petróleo. Entonces está conectada esa agenda con nuestro país, incluyendo, además, la legislación y lo que se ha venido hablando con respecto al fracking, que puede determinar la discusión política colombiana.
Son entendibles las virtudes que se pueden ofrecer de parte de una estrategia minero-energética de fracking para mantener autosuficiencia energética y generación de regalías, pero me preocupan las consecuencias ambientales relacionadas con el tema hidrogeológico, sobre el cual todavía no hemos producido toda la ciencia posible. En ese sentido, acepto que como mínimo, los experimentos piloto para fracking en Colombia son un mejor camino que no hacer nada –bien sea para abrirle la puerta o para cancelar definitivamente la posibilidad–. De nuevo: la evidencia científica basada en experimentos nos puede ayudar mucho.
Esto que estoy diciendo está asociado a una agenda política que puede estar determinando algunos de los elementos de la campaña en Estados Unidos, en donde claramente el candidato republicano Donald Trump va a estar de lado de defender los intereses de las industrias extractivas –sobre todo, las basadas en combustibles fósiles–.

En tiempos de campaña, la economía verde termina siendo poco más que un eslogan. ¿Cómo aterrizar ese concepto a la práctica en un contexto como el colombiano?

Yo quisiera invitar aún más, a que se sentaran a hablar economistas ambientales y economistas laborales, para estrechar las relaciones directas que hay entre el desarrollo económico de un tipo de industrias que podríamos llamar grises –muchas de las cuales son basadas en fósiles– versus industrias verdes o más intensivas en capitales natural y humano. Todo esto, con la hipótesis de que los sectores de la economía que pueden ser más intensivos en capital natural y humano pueden complementarse. Y, en ese sentido, ese capital humano, necesario para hacer más productivo el natural –hablo, por ejemplo, del ecoturismo–, contrastaría mucho con inversiones de sectores extractivos, que están basados en un componente básico del componente natural –que es la extracción de recursos no renovables, pero con riesgos grandes de amenazar la sustentabilidad de los recursos renovables y de los ecosistemas a conservar, y con menor absorción de mano de obra si se compara con industrias verdes–. De ahí lo valioso de sentar a economistas ambientales y economistas laborales, explorando cuáles son los sectores de la economía que pueden disparar estas dos nociones: el potenciamiento del capital natural, basado en la conservación del capital natural, y que sean más intensivos en trabajo.
La pandemia está poniéndole al mundo entero, pero en particular a América Latina y a Colombia, un reto muy grande de generación de nuevos empleos –empleos que, además, puedan perdurar en el tiempo–. A la hora de ofrecer oportunidades de empleo, mucho del desarrollo de las industrias extractivas está basado en el muy corto plazo para el montaje de la infraestructura, pero no después para la continuación de la operación. De ahí la necesidad –y la importancia– de hacer un análisis muy juicioso sobre cuál es la promesa que pueden dar otros sectores de la economía, que podríamos llamar verdes.
También vale la pena analizar escenarios como las cadenas productivas del sector agropecuario. Allí hay mucho por trabajar, y mucho que podemos aprender sobre lo que ha venido pasando con la pandemia. La seguridad alimentaria es fundamental para poder atender estas emergencias –el confinamiento, por ejemplo– desde mercados agrícolas locales. Este tiempo desnudó vulnerabilidades grandes sobre la alta dependencia de grandes centros de abasto, y la necesidad de repensar las cadenas productivas y agroalimentarias que podían conectar mejor a los ciudadanos del común con los productores en los complejos de ciudad-región. Prueba de ello fue la iniciativa –que infortunadamente duró poco– de los mercados campesinos que se promovieron en Bogotá, y que tuvo muchas inscripciones en línea. Se organizaron, de forma muy rápida, redes de producción y distribución para llegar a los consumidores finales y generarle ingresos a un grupo de pequeños productores alrededor de la sabana de Bogotá. Esto podría ser perfectamente aplicable para otras grandes ciudades y sectores de pequeños agropecuarios a su alrededor. Ahí, el uso de las tecnologías de información para generar cadenas productivas más sostenibles y justas es bien interesante.
Además –como mencionamos también en el documento–, con datos de una encuesta que hicimos en América Latina en el Centro de los Objetivos del Desarrollo Sostenible para América Latina (CODS), mostramos que, efectivamente, los latinoamericanos están dispuestos a pagar por productos que vengan de un comercio más justo, o de una producción más sostenible, incluso hasta un 15 por ciento de prima en el precio. Si nosotros logramos transferir esas primas en los precios directamente a los productores, podríamos potenciar mucho más un desarrollo rural alrededor de los complejos de ciudad-región, que genere más inclusión y cadenas más sostenibles. Ahí estamos viendo oportunidades interesantes para mirar estrategias de fomento de lo que podríamos llamar economía verde –de un comercio más verde y más justo, también a través de las necesidades de los consumidores, que pareciera que están manifestando un interés por pagar por esos productos–.

¿Qué tan dispuestos ve a los gobiernos –a nivel nacional y local– en Colombia para meterse de lleno a brindar esos apoyos?

Yo separaría gobiernos nacionales y locales en el siguiente sentido: a nivel nacional, obviamente hay unas agendas políticas muy complicadas –en la economía política, que tiene unas presiones fiscales impresionantes, y presiones políticas de grupos muy influyentes, de grupos económicos y de fondos de inversión a los que hay que atender. Entre tanto, a nivel local –a nivel de alcaldías y gobernaciones– hay unas agendas interesantes, sobre todo porque su electorado ha sido muy enfático en expresar los deseos de campaña. Hay gobernantes en los niveles locales que, si fueron elegidos por unos sectores más prosociales o proambientales, pueden tener un espacio de maniobra apoyándose en el electorado. También hay que ver la relación con concejos y asambleas para poner esas agendas de sus electores sobre la mesa. A nivel nacional, estos temas tienen que pasar por el Congreso, y sabemos que allí los grandes bloques económicos y políticos están trabajando para ejercer presión a nivel nacional. En el juego local, pensaría que hay mayor relación directa con el electorado de la que hay a nivel nacional, donde pareciera que lo prometido en campaña se desconectó con la ejecución de la política pública. Un claro ejemplo es la promesa de campaña de no al fracking.

Basados en la evidencia y la información disponible –particularmente la plasmada en el documento–, ¿de qué forma podemos avanzar como sociedad desde ya, sin esperar a que termine la pandemia, para hacer lo que se necesita en términos de sostenibilidad en un mundo pos-COVID?

Yo volvería al mensaje del empleo. La urgencia más grande, y en la que puede convenir más la sociedad en este momento, es la reactivación del empleo. Busquemos empleos que perduren en el tiempo, y que estén asociados a sectores de la economía que pueden movernos hacia una agenda pospandemia más inclusiva y más verde, basada en las identidades y necesidades locales. El documento es una invitación para ver varias ventanas de oportunidad. ¿Quién no está de acuerdo en que una de las urgencias más grandes que tenemos en Colombia es la reactivación del empleo? Busquemos empleos con una agenda de sostenibilidad.



*Juan Camilo Cárdenas es profesor titular de la Universidad de los Andes, doctor en economía ambiental y de recursos de la Universidad de Massachusetts Amherst y posdoctorado en el taller de políticas públicas y teoría política de la Universidad de Indiana Bloomington.

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