Observaciones del Banco de la República y la Contraloría: una guía para seguir analizando el Presupu

Avanza en el Congreso el trámite del proyecto de Presupuesto General de la Nación para 2021. Sobre el papel –dado el carácter virtual que tienen actualmente las deliberaciones legislativas–, la discusión debería darse de cara a la ciudadanía en todas sus instancias –al fin y al cabo, se trata del dinero de todos–. Sin embargo, como lo hemos contado en entradas anteriores, los debates parecen estar resultando igual de (poco) transparentes que los de años anteriores.

¿En qué van las discusiones Comencemos repasando el cronograma diseñado para este año, en función de lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto. La discusión se inició el 19 de agosto con la presentación de los detalles del proyecto por parte del ministro de Hacienda y del director del Departamento Nacional de Planeación ante las comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara de Representantes. Al día siguiente, el turno fue para el gerente del Banco de la República y el contralor general de la República, quienes entregaron sus impresiones sobre el proyecto.

Desde entonces hubo reuniones de ponentes –cerradas y sin transmisión para el público– y reuniones de los ponentes con el Gobierno –también cerradas–. Y el pasado 10 de septiembre las comisiones Terceras y Cuartas conjuntas aprobaron sin modificaciones el monto del Presupuesto propuesto por el Gobierno, que asciende a 314 billones de pesos.

La semana del 14 al 20 de septiembre habrá nuevas reuniones de ponentes. Y la siguiente –los días 22 y 23– se votará y aprobará el proyecto en las comisiones conjuntas –la fecha límite es el 24–. Y de ahí, a las plenarias tanto de Senado como de Cámara.

Se espera que en estas jornadas haya un debate más profundo en torno al contenido de la iniciativa que el que se ha observado en las sesiones realizadas hasta el momento. Una primera pauta de los temas que guiarán las discusiones viene por cuenta de las observaciones expresadas por los congresistas. La segunda, por las observaciones hechas por el Banco de la República y la Contraloría. Sobre el tema no se habló mucho, pero vale la pena analizarlas no solo para perfilar los próximos debates sino también para entender la lógica interna de asuntos centrales del proyecto de Presupuesto.

La principal observación del Banco de la República tuvo que ver con el crecimiento esperado de la economía. El Gobierno Nacional prevé una rápida recuperación, y pronostica un crecimiento real del Producto Interno Bruto de 6,6 por ciento en 2021. Por su parte, el equipo técnico del Banco estima un crecimiento alrededor de 4,1 por ciento, con un rango entre 3 y 8 por ciento.

Adicionalmente, el Banco asume que habrá una reforma tributaria -un asunto que el Gobierno parece estar ambientando con cada vez más fuerza-. No obstante, señaló que la magnitud de la reforma requerida dependerá de la dinámica de la recuperación económica y de los efectos de la pandemia sobre el nivel de la deuda pública.

Pasemos ahora a revisar algunas consideraciones de la Contraloría. Uno de los aspectos centrales de la narrativa sobre el proyecto de Presupuesto General para el próximo año es que el crecimiento en materia de inversión será el más alto de la década. Si se observan solamente los números, esto es verdad. Sin embargo, una mirada a la distribución de los montos deja al descubierto una cadena de errores en materia de planeación.

Expliquemos esto más claramente: el presupuesto de gastos para 2021 se puede dividir en tres grandes categorías: funcionamiento, servicio de la deuda (que es como el pago de la tarjeta de crédito) e inversión. Funcionamiento, con una asignación prevista de 185 billones de pesos, tiene una participación del 59 por ciento; servicio de la deuda, 75,9 billones y 24 por ciento; e inversión, con 53,1 billones, que corresponden al 17 por ciento.

Es cierto que la magnitud de la inversión –comparando el presupuesto de 2020 y este proyecto para 2021– prevé un aumento de 47 a 53 billones de pesos, pero también lo es que su peso porcentual disminuyó en participación de 18 a 17 por ciento.

La desproporción entre funcionamiento e inversión resulta preocupante si se observa en detalle lo presupuestado para entidades de sectores claves en el escenario posterior a la pandemia. El ministerio de Salud, por ejemplo, prevé un funcionamiento por 33 billones, pero medio billón de inversión, mientras que el ministerio de Trabajo contempla 23 billones en funcionamiento y 300 mil millones en inversión.

Para el Instituto Nacional de Salud se establecen gastos de funcionamiento por 40 mil millones, e inversión por 36 mil millones. Esas cifras contrastan con lo contemplado para entidades como el Congreso de la República: 591 mil millones en funcionamiento y 58 mil en inversión.

Un desbalance tan significativo entre esas dos variables no es un asunto menor si se tiene en cuenta, por ejemplo, el caso de Bogotá, donde históricamente la inversión ha estado por encima del 85 por ciento, frente a cerca de 15 por ciento de funcionamiento.

Otra de las observaciones tiene que ver con el recaudo del IVA. El proyecto de Presupuesto prevé un crecimiento del 42,4 por ciento en el recaudo de este impuesto, una expectativa que se considera elevada a la luz del panorama económico actual, y que derivaría en que el país tuviera un recaudo inferior al esperado.

Por otra parte, la Contraloría se refirió a los “otros recursos de capital” consignados en el proyecto, los cuales ascienden a 26 billones de pesos. Como lo contamos en una entrada anterior, el ministro de Hacienda aseguró que esos recursos tienen una explicación fundamentalmente centrada en operaciones de tesorería y en recursos sin situación de fondo, que son recursos de las entidades que hacen parte del Presupuesto General que no pasan necesariamente por la tesorería, sino que se mantienen en esas entidades. Sin embargo, no se sabe por qué el proyecto no los lista con detalle.

Un elemento adicional señalado por la Contraloría tiene que ver con el criterio de anualidad que debe cumplir un Presupuesto General de la Nación. El proyecto puesto a consideración de Congreso para 2021 tiene, por ejemplo, en su artículo 25 una disposición que señala que podrán “atenderse con cargo a la vigencia en curso las obligaciones del servicio de la deuda pública correspondiente al mes de enero de 2022”.

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